在这个以功能为分类标准的中央本级预算支出中,司法不是司法部,教育不是教育部,发展与改革亦不是发改委,普通公众容易错将此理解为简易的部门预算。预算研究人士说,一个功能下面有多少个部门在花钱,这个表看不出来。

“检察院呢?”这是最高法院的一位法官看到预算案时的第一反应。“检察院呢?”一位来自最高检的检察官同样脱口而出。
3月25日,财政部通过其网站将2010年度财政预算报告公之于众,相比于去年薄薄的4份,今年达到12份,而且还公布了财政报告的说明。在中央本级支出预算表中,今年也比去年增加了82款内容。
然而,欣喜过罢,网络舆情显示公众的集体反应是:看不懂。
南方周末记者试图向包括财政部财政科学研究所、中国财政学会、中山大学政治与公共管理学院及上海市闵行区财政局等单位的诸多专业人士请教,但他们均无法解读这一连串名录与数字背后的奥秘。
以今年中央本级财政支出预算为例,整个预算共分23个大类。这如同整个3 . 8万多亿元的“中央收入”被划了23刀,每个刀痕下面又有若干细纹。这23“刀”就是预算报告中的23个大类,下面又分若干款。
以第4类“公共安全”来看,目前公开了6项,分别为:武警、公安、法院、司法、缉私和其他。接受采访的司法人士都有点纳闷,法院怎么被归类为公共安全,而没有单列呢?怎么没有检察院的份额呢?还有人问,这里说的“司法”到底是什么意思?是不是检察院藏在里面?或者是不是就是指司法部花的钱呢?
南方周末记者采访发现,这些都是误解。根源在于预算报告的不同编制方法,也即切蛋糕的“刀法”。这里的“司法”不是一个部门,而是指一项功能,也就是说这里的“法院”是指,用于公共安全的法院费用。
按照2007年财政部制定的财政分类改革,以功能作为“标准”,公共安全是其中一项,主要是反映政府维护社会公共安全方面的支出,按照规定包含十款:武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密和其他公共安全支出。而今年只列举了6项。
财政部财政科学研究所所长贾康告诉南方周末记者,当时为了需要,财政部花了很大力气编制政府对“三农”投入的数字,不过他也说不清楚“三农”包括具体的什么项目。在今年的中央预算报告同样有“农林水”大类,财政部财政科学研究所研究员赵厚全说,“这些是指农业、水利和林业方面的,可能包括农业部、水利部和林业局等,但不包括村容整治,农村社区,这里指的是‘业’,而非‘农民’。”
按照我国的预算编制方法,一般是先由人大预算工作委员会、国务院和财政部共同“画一个大框架”,比如农业投入多少,社保投入多少等等。然后,各个部门根据下一年度的工作计划向财政部报部门预算,经过“两上两下”的程序,互相协调,最终形成功能分类预算和部门预算相配合的状态。
正因如此,财政部设置了诸如农业司、企业司、国防司等部门,专门协调各个功能板块的预算编制,行内话说“分管几个部”,而只有预算司没有对口任何部门,专门负责功能预算和部门预算的衔接。
预算司的任务就在于转换两套系统,将部门提交给财政部门的预算转换为现在公布的按功能分类的预算。这个转换有多复杂呢?有的专家说,有电脑辅助,基本上一个礼拜就可以完成。有的称需要半个月。贾康还透露说,财政部门希望今后能够实现向电脑发一个指令就能自动转换。
赵厚全将这两套编制的方法称为“一个数轴的横轴和纵轴”,在他看来,2007年政府收支分类改革以后,实行功能分类的方法编制预算已是一大进步,过去的预算仿照苏联模式编制,分为“基本建设”、“办公费”和“事业费”三大类,很不科学。中山大学政治与公共事务学院院长马骏也认为实行功能分类后,预算更清晰透明,政府行政的重点也更清晰,“农业方面投入多少,工业投入多少,一目了然”。
然而,著名的预算观察员吴君亮并不同意这些观点,他觉得预算是花钱请求,“如果把按功能分类的预算交给人大拨款,它怎么拨?一个功能下面有多少个部在花钱,这个表看不出来”。他觉得功能预算表只能起到“花钱告知”的作用,告诉人大代表钱会怎么花,而不是请求人民代表给政府拨款。
3月26日,财政部公布了预算报告的次日,吴君亮向二十多个国家部委寄去了申请部门预算公告的信函,他希望看到的不仅仅是“花钱告知”,而还应包括每个部门花了多少钱。截至本报记者发稿时,他仍然在等待有关部门的回复。



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