司法机关立案率(司法机关立案的案件/审计机关移交司法机关的案件)

2007年年底,温家宝在国家审计署考察工作时强调,审计部门要“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”。在审计部门官员看来,这句话的核心意思是,审计工作首要的是围绕和服务社会主义市场经济建设的中心任务,而不是强调其发挥独立监督的职能。

 审计部门移送的案件被处理的比例非常低。此外,审计部门自身的弱势,并不愿意惹祸上身,多半采取温和的态度,行政问责便卡死其中。

想一想,11亿元,如果给你,能干点什么?给全国人民一人发一元钱?显然这个数字还差一些。当然,这是个玩笑。

11亿相当于11个经济不太发达县的财政收入总和,还大约相当于建造半个世博会中国馆、三分之一个奥运场馆“鸟巢”。

然而,这笔钱,2009年却被装进入了中央部委及下属单位公务员的口袋,成为他们工资之外的额外福利,今年的审计报告披露了这一违规情况。

这仅仅是审计报告查出问题中的冰山一角,其他的问题还包括:

有194个区县向不符合条件的6.29万户家庭发放城市最低生活保障补助3.3亿元,其中向1.19万户登记拥有个人企业、车辆或2套以上住房的家庭发放7376.65万元。

多个部委及所属单位多领、瞒报、虚假发票套现与及违规收费的总额超过23亿元。

将近60亿元灾后重建基金被违规用于规划外项目、日常经费支出和归还欠款等。

……

在2009年年底的全国审计工作会议上,国家审计署审计长刘家义透露,仅前11个月,各级审计机关就查出了违规问题资金2347亿,损失浪费问题资金163亿。虽然今年的审计报告并没有披露违规资金总数,但由此讲话可见一斑。

这笔巨额违规资金如果获得有效使用,也许可以为千千万万个贫困家庭的孩子提供更好的教育,为许多急需帮助的人们带来生活的希望。

从2003年起,国家审计署全文公布审计报告开始,年复一年,审计报告都会掀起一阵风暴,问题之严重让人瞪目结舌。

一年过后,下一年的审计报告公布,人们发现,问题又在重复。

审计专家们已经归纳了常见的违规类型:钱花不完、多发人员津贴补贴、虚假项目套取财政资金、违规收费、私设小金库等等。这些手法,7年来并没有出现“道高一丈魔高一尺”的长进,审计机关和被审计单位一直处于同题重复的赛跑之中。

如多发津贴补贴问题,在2003年的审计报告里就提到:

41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元,主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。如1999年以来,国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元,其中用于建设职工住宅小区1.09亿元,用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2 204万元。

如资金闲置浪费问题,在2003年的审计报告里就提到:

中央部门上年累计结余资金589.38亿元未纳入当年部门预算予以安排。据部门决算反映,129个中央一级预算单位2002年底财政拨款结余646.03亿元。

去年,这类问题并没有明显改观。对年复一年的审计风暴,多年前就有人发问:审计打雷,谁来下雨?

据报道,2008年刘家义审计长上任之初,在南京审计学院发表演讲指出,“现阶段审计工作的重点是揭示重大体制性障碍,关键要切断‘火源’,而不是充当救火队员,四处救火。”

刘家义任内,他推动审计报告更多关注制度层次的反思,希望通过审计工作促进制度的改进。然而,因为审计报告点名减少,他也被外界指为“火力不够猛”。

2009年,温家宝总理在政府工作报告中指出,“财政资金流到哪里,审计就跟到哪里。”业内人士分析,这句话平息了多年对于审计部门工作范围的争议,巩固了审计机关的权限范围。

今年的审计报告整改及问责将会怎样?为什么审计问责多数停留于整改?对审计问题的行政问责到底堵在哪里?

行政问责卡在哪里?

审计部门移送的案件被处理的比例非常低。此外,审计部门自身的弱势,并不愿意惹祸上身,多半采取温和的态度,行政问责便卡死其中。

虚假发票排行榜(2009年中央56部门以及下属单位)

在目前审计机关所公布的信息中,除了因犯罪所牵连出来的官员外,很难找到仅仅因违反财政纪律而被行政问责的官员。

在2009年审计整改报告中,有91人受到党纪政纪处分,审计署并没有透露详细情况。审计部门在承受巨大压力的同时,并不愿意高调宣布违反财政纪律将会处分官员。

一位中央某部委官员对南方周末记者说,审计署和中央其他部门关系都不太好,“一开会,只要与审计有关的,大家都提反对意见。” 那时,中央部委里不少人认为李金华“政治观有问题”,“老喜欢揭人家的短。”

他听过李金华在他的部门所作的内部报告,李金华给他留下的印象并不向外界报道的那样咄咄逼人,相反却“非常低调”,讲话中不断强调“尽量整改,大事化小。”

据了解,审计法修订过程中,本来一些已有定论的问题,又被重新拿出来讨论。因为审计部门的相对弱势,审计法及实施条例的修订都拖延了多年才获通过

近年来,审计署在寻求转型,强调发挥“免疫功能”和“建设性作用”,“目的不是查出问题,而是帮助被审计单位加强管理,这样与被审计单位的目标就是一致的了。”西部某省审计厅一位官员说。

面对出现的大规模违规,按照法律规定,审计署可以限期责令整改,而遍观近年的审计报告,用词却非常温和,对出现的问题,一般用“要求”、“建议”等字眼。对一些问题,甚至根本没有给出处理意见,仅仅要求“今后不要”再犯。

相应地,被审计单位的整改意见,大多用了如“正在处理”、“将整改”等模棱两可的字眼,一位中央某部委官员反问:“如果不整改,审计部门又能怎样呢?”

按照《审计法》的规定,审计机关可以向监察机关提出建议,处分相关责任官员。但是,建议处分官员的信息从来未公开披露。

除审计法外,《党内纪律处分条例》和《财政违法行为处罚处分条例》对党政官员的问责都有明确规定。如,《党内纪律处分条例》第十一章共14条专门规定了对违反财经纪律的处分方式,其中最严厉的是开除党籍。相对于党内规定,后者则对国家机关工作人员的问责进行规定,处分方式包括降级、撤职和开除。

但是,如果审计机关没有建议,纪委和监察机关是否可以依据公开的审计报告主动问责官员呢?吉林省一位退休的纪委副书记向南方周末记者说,审计报告查出的问题只是“毛毛雨”,他们根本不会主动去查这些问题,除非领导专门批示。

南方周末记者根据审计署官方网站数据统计显示,近3年(2006年、2008年和2009年数据空缺,此处为2004年、2005年和2007年数据),审计机关移送给有关部门的案源,落实率最高只有35%。2007年移送给司法机关的案件,总共9件,只有1件立案。

由此可见,审计部门移送的案件被处理的比例非常低。此外,审计部门自身的弱势,并不愿意惹祸上身,多半采取温和的态度,行政问责便卡死其中。

体制难题

要让人大在审计报告的行政问责上发力,需要对人大的作用进行更明确的规定。

审计机关移送纪检监察部门案件与纪检监察部门处理情况统计表

2007年年底,温家宝在国家审计署考察工作时强调,审计部门要“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”。在审计部门官员看来,这句话的核心意思是,审计工作首要的是围绕和服务社会主义市场经济建设的中心任务,而不是强调其发挥独立监督的职能。

    行政部门的定位要求其围绕中心任务开展工作,而审计部门发挥监督功能需要更为独立的地位。人民大学法学院教授杨建顺建议将审计署直接划归人大,而不是现在处于国务院领导之下。他对南方周末记者说,“审计部门应该设在人大,这样才能避免同体监督,实现异体监督。”反对者认为,这并不能解决审计不能问责的问题,相反只要行政首长有决心,效率会比人大还高。

从2003年开始,每年六七月间,国家审计署审计长都要代表国务院向全国人大做审计工作报告,并向社会公布。

按照相关法律规定,人大常务委员会认为必要时,可以对审计工作报告做出决议。中央财经大学教授蒋劲松对人大的作为有些失望,他对南方周末记者说,“你观察一下,这么多年来,人大有没有对审计报告表过态?做过任何决议?”

此前有媒体报道,在今年的十一届全国人大常委第十五次会议上,人大常委们对2009年中央决算报告的相关行政官员进行了询问,刘家义也是被询问的人之一,但全国人大并没有证实这一消息。

对于人大来说,难题在于如何理解“必要时”——什么样的情况必要,什么情况不必要。

有学者认为,人大的“必要性”,应当按《预算法》的规定来理解,然而,我国《预算法》对违反预算法的行政问责规定“非常宽松”。如,涉及擅自变更预算,还必须要“使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的”的情况下,才追究行政责任。

对此的进一步争议在于:人大通过的预算案到底是不是法律?在西方国家,对这一问题存在不同的模式,厦门大学法学院教授周刚志介绍说,一种为德国模式,一种为美国模式,美国模式最为严格,议会通过的预算案就是法律,不容更改。

中国政法大学蔡定剑教授认为,中国的预算案同样一经人大通过就是法律,“要不然,预算法里还专门规定预算调整的程序做什么?说明这是不能随意调整的。”而财政学专家并不完全同意这一观点,他认为目前出现大规模违规有相当部分是由于财政体制不合理造成。

西部某省审计厅一位官员说,对于穷省来说,中央下拨资金的配套资金不足,而中央的转移支付往往是以项目的名义支出,人员经费就习惯上从项目经费中支出。

熟悉预算体制的专家说,每年的预算编制一般都是九、十月份开始,而预算方案定案时,政府部门下一年度的工作计划还没有制定,预算和政府工作计划脱节,因此往往出现资金闲置等情况。

中国人民大学教授杨建顺对南方周末记者说,“要解决审计的问题,不仅仅在审计部门,而是整个法律体系的改进。”在目前的体制下,完全按照通过的预算案丝毫不差地执行,似乎几无可能。厦门大学法学院教授周刚志说,要让人大在审计报告的行政问责上发力,需要对人大的作用进行更明确的规定。

当然,目前的审计报告历年所披露的大多数问题与此关系并不大,如违规收费、多发津贴补贴,这都是违反基本财经纪律的问题,行政问责,足足有余。

【专访蔡定剑】审计应启动政治问责

 :审计报告中的问题,一犯再犯的原因何在?

蔡定剑:没有真正问责。问责不应是小官员,部门首长应该问责。

 :审计法、预算法等相关法规并没有规定对部门首长的问责。即使人大监督法,对人大出具决议也是“必要时”。

蔡定剑:首先,国务院应该追究责任,它是这些部门的上级机关;然后才是人大。但是,如果没有人大监督法,出现了这么严重的问题,这个部门的领导也应该负责,不会因为法律,或者人大没有严格的规定,部门首长就不承担责任。

 :这是一种什么样的责任?

蔡定剑:政治责任。也就是由国家政治制度决定的责任,因为政府要对人大负责,行政首长和部门负责人是由人大产生和任免的。人民为什么交钱养活政府,就是因为政府为人民服务。即使部门领导并没有直接的责任,但他同样应承担责任。

 :类似于煤矿事故问责。

蔡定剑:是的。如果出现煤矿事故,领导可能被免职,或者主动辞职,虽然他们并没有直接的责任。现在,审计查出这么严重的问题,这么多资金被挪用、滥用,难道领导不应该有政治责任吗?这是民意的判断,老百姓不满意。

我们的政治家缺乏一种道德,政治道德。比如香港的财政司司长梁锦松买车的事件,就辞职了。台湾的司法院丑闻,院长也主动辞职了。(政治家)不被罢免就不下来,说严重点是无赖,有道德的政治家就应该主动辞职。

(数据分析、制表:张一龙;原始数据来源:审计署官网)



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