大约六七年前,全国各期刮起一股风,各地政府纷纷下发文件,要求农村的村委会主任和党支部书记由一个人担任,这被称之为“一肩挑”。

这样做的目的很简单,无非是要化解村民自治中的老问题——党支部和村委会的矛盾。按照党的规章和相关法律,党支部书记从党员中选举产生,而不论村委会选举有多少瑕疵,但村主任一定是由全体村民选出来的。两者权力来源范围大不一样,前者为全体党员,后者则来自于全体有被选举权的村民。这样,就导致了在一个村庄之内出现了两个领导核心:党支书和村主任。

笔者曾在粤西某村采访见到,一个村庄因为党支书和村主任不合而产生矛盾,村内公共事务受阻。矛盾的起因是学习三个代表会议的经费(主要以茶水费的形式发放党员补贴,以吸引党员来参加学习活动),党支书认为村主任应当给予报销,而村主任认为这笔钱与村公共开支无关,属于党员活动,而党员只占全体村民的很少一部分,因此不能报销。两者闹得不可开交。因为村主任年纪轻、资历浅,乡党委的重要会议只通知村支书参加会议,村主任参加不了。这样,作为法律上的代表一个村庄的村主任却很难知道上级党委的指示。

如此这般的矛盾在中国的广大农村并不少见,轻则两者不和,党委和村委各干各,重则导致村庄公共事务几乎停滞,严重影响村庄发展。在这场党支部和村委会的拉锯战中,一直存在两种声音。第一种观点认为,党理所应当是村庄的领导核心,党支部当然应当领导村委会。在云安举办的第六届农村发展论坛开幕式上,安徽一村支书说,“村民自治没有什么用的,共产党的江山就得坚持共产党的领导,党支部才是村里的核心,我是村支书,村里的事就得听我的,否则就是反对党的领导,这么简单的道理,你们学者为何不明白呢?!”这是一种存在于农村的典型声音。第二种观点则相反,认为法律赋予了村委会的地方和村主任的产生方式,不容任何质疑。在村庄内,村委会具有法律赋予的最高权力。党的领导应当遵照党的章程、开展基层党员的工作,对村内工作不能干涉。

然而,最近修改的《村民委员会组织法》不仅仅没有明确两委关系,限定党的领导和村民自治之间的界限,反而画蛇添足,将两者关系进一步模糊化。在修改案的第四条增加了一句“(中国共产党的基层组织)领导和支持村委会的工作”。这一修改被外界广泛认为新法在强化党委,而淡化村委。果真如此,这将进一步激化两委矛盾,将本已相对平静的两委关系再一次拉上水面,各种矛盾纠纷也势必增加。

在现代社会,政治发展的一个趋势和常识是,政党和政府分开,即所谓的“党政分开”。这也是我国改革开放以来政治体制改革所坚持的基本原则。正因为此,改革开放以后政治领域出现了许多新变化。如,政府的各个部门一般实行行政首长负责制,而非党委书记负责制。这种党政分开、权责明确的改革趋势不会改变,也不会停止,即使可能有波折。村民自治制度亦在此列。

如果进一步研究这一新增条款,亦可作另种解释。“领导”和“支持”是并列关系,党支部在领导村民委员会的工作同时,必须支持村民委员会独立开展工作,并不矛盾。党的领导并不是对具体事务的领导,而是在宏观层面的思想领导、政治领导和组织领导。在村民委员会一级,党的组织领导并不意味着干预村民自治,直接任命村主任,而是通过推进合格的候选人参与村委会的竞选,从竞选中产生村主任候选人。至于民选的村主任,是否会成为党支书,则应由党的规章决定。

村委会组织法的修订是涉及亿万农民政治生活中的大事,而两委关系又是村委会能否自主独立行使职权的关键之一。要实现真正的村民自治,必须划清村民自治和其他各种力量的关系,其中不仅包括与同级党委的关系,还包括与乡镇党委、政府的关系。也只有这样,才能为村民自治撑开一片明亮的空间,村民自治才能名副其实,乡村社会才能更和谐。



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