DSCN0545由外力发动的这场改革,已远远超出内部改革的范畴,越来越受到人事体制、行政区划和法律制度等多方面羁绊

中国警务体制改革的探索在各地此起彼伏。                  

早在十多年前,上海曾进行撤销分局和派出所,设立警署的改革。围绕“减少层级、警力下沉”,此后陆续有吉林、江西等地的类似改革。然而不少改革遭遇掣肘,体制复原,无疾而终。

而今,河南省开展了新一轮的警务体制改革。“从改革思路上看,河南并不新鲜。”郑州市某区一位退休公安分局局长对《财经》记者说。

河南省警务体制改革分为两个阶段,第一阶段为省辖市城区警务体制改革,第二阶段为县级警务体制改革,目前第二阶段改革还处于试点阶段。

按照河南省公安厅表述,省辖市城区的改革发端于商丘,成型于新乡。2009年12月14日,河南省委常委、省委书记卢展工视察商丘,提出了改革设想。今年6月,河南省公安厅确立了商丘、新乡、济源、郑州四个改革试点城市。

然而,在商丘、新乡等地改革如火如荼进行之际,郑州却不见动静。直到今年7月,郑州市新市委书记连维良上任后强力推动,改革才正式启动。11月6日,郑州市撤销了金水、中原、二七等十个区公安分局,同时将原有114个派出所合并为29个派出所。

此后,河南省警务改革势如破竹。11月9日,河南省公安厅要求全省所有省辖市在一周之内完成改革。

改革是对原有体制的革新,而现行的公安体制形成于上世纪90年代,按照公安部的有关通知,城区公安分局是市公安局的分设机构,实行上级公安机关领导为主的管理体制。

这样,新改革本应是属于市公安及下属机构的内部改革,但因涉及撤销行政层级,改革已远远超出内部改革的范畴,越来越受到人事体制、行政区划和法律制度等多方面羁绊。

河南省各级公安部门对待新闻媒体的态度也开始发生明显逆转。一位河南省公安厅宣传部门负责人曾乐观地对《财经》记者称,“改革很成功”、“正在筹划大规模的宣传方案”。当天下午他接到通知后,他便改口称“改革还处于初级阶段”并以此为由婉拒采访,河南全省各级公安机关亦持此口径对外。

体制掣肘正是此前部分地区改革失败之因。河南改革能否走出藩篱,正在考验改革者的决心及勇气。

 

改革第一步

据参与河南省公安厅“社会管理创新与警务改革”课题组的一名成员透露,河南省警务机制改革源于河南省委常委、省委书记卢展工的设想。去年,卢展工在商丘考察和在河南省公安厅慰问时两次提出要进行警务机制改革。

资料显示,卢展工2009年11月起担任河南省委常委、书记。此前,担任福建省委常委、书记。卢展工在福建任职期间就非常重视警务工作,并在全国独一无二地亲自担任社会治安综合治理委员会主任。在他任职期间,福建省福州市等地推行了“三警合一”为主题的警务机制改革。

而今,河南省的改革远远超出了“三警合一”、“一警多能”的思路,直接针对“警力倒挂”和效能低下而展开。

按照《公安机关组织管理条例》第七条规定,县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构,执法勤务机构实行队建制,称为总队、支队、大队、中队。

河南警务机制改革撤销公安分局后,新设立的派出所按县级公安机关要求建制。对综合管理机构,全部合并为一个“勤务综合室”;对执法勤务机构,将对应市公安局的“千条线万条线”统统装进“四队”——案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队和交通巡防大队。

作为此次改革的智囊成员之一,河南警察学院教授王龙天对《财经》记者说,河南警务改革采取了全面下沉的办法,不论以前该警种是何种领导模式(改革前,有些警种的领导模式为直属管理,支队领导大队,公安分局不能领导大队)改革以后大队一概归派出所领导。

改革打破了过去多警种分工的体系,将刑侦与经侦合并,将治安和交巡警合并。同时,也对干警提出了“一警多能”的要求,但此项要求需要相关培训工作同期跟进。

通过改革,基层派出所的力量得到增强。郑州市二七区一位警官举例说,过去,巡警抓住了小偷把人送到派出所就了事,其他一概不管。而派出所因为没有目击证人一般定不了案。改革以后,巡警归派出所管理,巡警在抓人的同时可以采集证据。

郑州市公安局公布的改革成果显示,郑州市警务改革后,基层一线警力增加至5536人,占市区总警力的比例由改革前的23%提高至66%,指挥层级由过去的三层变为两层。

河南省公安厅一名警官向《财经》记者介绍说,“全省的改革模式都差不多,只是某些警种下沉不一样。”

对于公安系统自身来说,省辖市改革已在全省范围内完成,然而,由改革而引出的深层次问题才刚刚显现。

 

职级悬念

河南警务机制改革的另一个结果是,干警职级待遇将普遍得到提高,这也是改革的目的之一。王龙天介绍说,长期以来,公安的工作辛苦,但职级却普遍偏低。全国的公务员退休时享受副科级待遇的平均比例大约为40%至60%,他们希望通过这次改革将基层警察的退休时的职级待遇提高到这一比例。

以二七区为例,该区一名警官告诉《财经》记者,全区共有八九百名警察,改革后,该区将会新增八个副处长,60多个科长,100个以上副科长。但这一数字未得到郑州市公安局官方证实。

不少河南警方人士认为,这次改革,职级待遇的提高是“最大的变化”。然而《财经》调查发现,机构和职级调整方案目前仍处悬空状态。

按照《公安机关组织实施条例》和公安部2007年制定的《公安派出所正规化建设规范》的相关规定,公安派出所的设立、撤销或者变更,由县(市、区、旗)公安机关提出申请,经同级人民政府机构编制主管部门审核同意后,逐级报请省、自治区、直辖市公安厅、局审批。

然而,河南省和郑州市的两级机构编制委员会办公室(以下简称编办)工作人员均告诉《财经》记者,他们均未参与此次公安警务改革。河南省编办县市处工作人员称“这是公安系统内部的改革,我们的消息也是从报纸上看到。”

同时,郑州市委组织部也婉拒记者对警务改革中职级待遇问题的采访。

按照中国共产党《党政领导干部选拔任用工作条例》和全国人大通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定,公安机关副处级领导干部(即新设立的派出所所长)是由市委组织部选任。

王龙天告诉《财经》记者,目前的任命都是“临时性的所长”,没有经过组织程序,“架子先搭起来,需要干半年一年以后,视情况由组织决定任命不任命。”

围绕机构编制和职级待遇的落实,郑州市公安内部发生了争论。一部分人认为组织部不可能批准公安系统大量增加副处级官员。但另外一部分人仍然乐观,认为既然是省委书记推动的改革,这个问题就不可能不解决。

一位郑州市的退休官员分析说,省、市编办和市委组织部在考虑机构设置和人员任命时要考虑各系统之间干部数量的平衡性,如果片面提高公安人员职级,可能会引起其他系统的不满。

据河南省公安厅一位人士透露,目前干部缺编问题,一般让过去副科级的所长,现在升为大队队长(科级),低级高配。职级的提高意味着工资水平的提高,财政支出增加,而职级不提,干警下沉后工作量增大,工作积极性受影响。

在河南省公安厅“社会管理创新与警务改革”调研组对新乡改革调研报告第一点启示中指出,“新乡市委市政府在编制、人员、职级、机构设置等方面给予了实质性的支持。”

然而,河南省其他省辖市市委市政府是否会给予同样的支持,目前并不明朗。

 

法律困境

在我国法律体系中,公安机关既是行政机关,又是行使司法侦查权的司法机关,其层级变化牵一发而动全身。

按照1993年《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》规定,公安派出所是县(市)、区公安(分)局管理治安工作的派出机构,要由县(市)公安局或者区公安分局直接领导和管理。

以派出所取代公安分局执法,可能导致行为主体资格不适格。如我国《治安处罚法》规定,除警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定外,治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。我国《行政处罚法》亦规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

刑事诉讼法方面,由公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第五节对于逮捕的规定,向检察院申请批准逮捕和签发逮捕令均要求由县级以上公安机关负责人同意。

诸如此类,将行为主体限定于“县级以上公安机关”的相关法律并不少。这就意味着,撤销公安分局后,新设立的派出所面临法律尴尬:派出所由市公安局派出,管辖区域不足一区,是否具有等同于区县级公安机关的权力呢?

以往的改革,如上海,辽宁等地,既撤销分局,又撤销派出所,设立新机构——警署。但这一名称并没有得到法律认可。针对法律困境,河南省新乡市改革前期,每个派出所均挂派出所和公安分局两块牌子。新乡市公安局党委委员王宗仁介绍说,“改革之初的设计是,派出所行使县级公安机关的职能,局所合一。”

然而,即使如此,法律困境并未解决。如一旦面临行政复议程序,行政复议的被申请人可能是派出所的上级机关,那么这个“上级机关”则难以界定。

今年8月17日,河南省副省长、公安厅厅长秦玉海到新乡市公安局调研。在东街派出所,秦玉海看到两块牌后,当场要求新乡市此后直接挂派出所的牌子,不挂分局的牌子。当天,新乡市摘掉了所有分局的牌子。然而,摘牌之后,法律困境并没有解决,省级公安机关负责人不具有释法的权力。

《财经》记者获知,郑州市各派出所虽然对外挂牌为“郑州市公安局XX派出所”,但是在出具法律文书时的印章仍然是公安分局,各派出所的印章依次编号为第X分局。

此外,公安机关层级的变化还面临和同一行政区划内其他机关(构)的协调难题。郑州市二七区一位警官说,公安分局的财权和人事权收归市公安局时,当时发生很多混乱,区政府调不动公安。近年关系慢慢理顺,公安和区委区政府协调机制建立起来了。

而现在,“理顺的关系又要被打乱,区委区政府又得重新适应新的机制。”他分析说,今后,区委区政府开展工作需要公安配合,可能要与各派出所分别协调,交往成本大大增加。

在这些协调难题的背后,是公安经费的保障问题。虽然各公安分局财政来源于市公安局,然而现实中,公安分局的财政供给并不统一,不足部分需要区财政“赞助”,在一些区,“赞助经费”甚至达到总经费一半。一个公安分局变多个派出所后,如果市公安局不能增强经费保障,部分派出所经费可能面临困难。

公安经费另外一个隐秘来源是向企事业单位“化缘”,过去大企业直接与公安分局打交道,而改革后,辖区内无大型企业的派出所可能就享受不到这笔经费,派出所之间的贫富差异现象将会更严重。

因为公安分局的职能目前无法完全下沉(如,过去每个区下设一个拘留所,目前改革并未触及,由原分局所在地派出所管理),和相关部门协调的成本又将增加。上述二七区警官称,原分局所在地的派出所很可能演变为中心派出所,那么新的层级又回来了。

《财经》记者获悉,今年9月,国务委员、公安部部长孟建柱曾对河南警务机制改革予以批示,但并未明确表明对改革的态度。

【本文为初稿,仅代表个人观点。杂志观点见财经杂志总277期】



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