中国公共预算改革起步于1999年,历时9年,蹒跚前行,至今未能跨越潘篱,亦无改革路线图。上海市闵行区公共预算改革重新起步。

8月1日,来自上海市闵行区财政局官员、人大委员和财政部财科所、中国政法大学、上海复旦大学的专家等聚集于北京香山饭店,与会者讨论诸如新预算报告编制方法、部门绩效评估等问题。

他们甚至为“人员经费”和“日常公用经费”两个会计科目是单列还是合并争得面红耳赤,支持单列者认为,官员的工资和官员的考察、办公经费应当分开,这样才能让以公用经费名义而产生的集体腐败公之于众,反对者亦有其理由。

相关的会议在一个半月前也已召开过一次,上海市闵行区党委、人大、政府及各镇(街道)领导悉数到场,还请来了美国白宫预算办公室预算计划主管阿尔特·斯蒂吉尔等国外专家。

在香山饭店会议的前2天,国务院办公厅转发了发改委关于2008年深化经济体制改革工作意见,该意见第二条的第三款专门提到,“深化预算制度改革,强化预算管理和监督。”

此前,今年3月19日,国家总理温家宝在“两会”结束后的记者招待会上专门谈及公共财政问题,“在这5年,我要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益。”公共财政改革包括收入改革和支出改革两个方面,而当下改革的核心是支出方面,进而推之,首当其冲即是公共预算改革。

当下,中国的政治体制改革似乎已进入僵局,公共预算改革的学者们尝试由此推进。公共财政学者王绍光和马骏指出,“在国家建设的过程中,应抓住财政制度这个关键环节,通过财政制度改革来引导国家治理制度转型。”

这场发缘于学者,由区委书记强力推动的地方改革,对身处其中的各利益各方都是个考验。

 

闵行改革

在有“公共财政”以前,不仅仅政府的支出是笔糊涂账,政府的收入也是笔糊涂账,除税收外,还有企业上缴利润、罚没收入等五花八门,分属不同的部门管理。至今预算外资金仍然是财政学者们头痛的问题。

近年,如1998年的《行政性收费和罚没收人收支两条线管理工作的规定》、2000年的《预算单位清产核资办法》等颁布,财政收入逐渐集中到财政部门管理。

有的学者把这一过程比喻为“先进笼子”,后一步的预算改革比喻为“再动慢刀子”。“进了笼子”的钱,如何为民众所用,这成为改革的难题。

预算改革,往往从细化预算科目开始。

上海闵行区的改革也是如此。2008年1月15日至18日召开的闵行区四届人大三次会议上,人手一份的年度财政收支报表从以往的“一张纸”变成了一本厚达300多页的书, 其中部分数据甚至细化到某部门召开一次会议的茶水费。

此前,预算改革实验也在全国各地零星出现,比如强化预算报告的严肃性,“不能跟领导吃顿饭就把预算报告给改了。”还有不少地区,实行了项目预算绩效评估。

这些预算改革实验,少部分由人大和政府共同发起,大部分仍然是政府内部发起的改革,这被中山大学政务学院马骏教授称为“行政控制”——政府内部控制。

闵行区的改革,同样在加强对预算的行政控制,细化账目即是其中的一部分。但改革的发起人之一——中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为,“光细化解决不了问题。”这次改革由他和国务院财政部财政科学研究所所长贾康、闵行区区委书记孙潮、区长陈靖等共同发起。

蔡定剑认为,整个预算改革的目标是要达到预算报告“科学、民主、透明”,因此,必须引进人大的监督。

这种监督不是没有,在1994年颁布的《预算法》中,就规定了人大监督的内容,但没有赋予人大对预算报告的修正权,因此只能整体通过或否决,“结果,大多数是通过。”

闵行区的预算改革在走一条曲折的路。一方面必须在现有体制下改革,不能触及根本的制度,但又要有所改变。比如,中国的审计部门并不是独立的审查部门,而是政府部门之一,要利用审计加强对预算报告的监督,还必须通过人大对审计部门提出要求。

此外,人大自身也开始发力。2008年的闵行区人大会即要求财政部门提前一个月提交预算报告。按蔡定剑的设想,今后尽量提前到一个半月或两个月,这样人大常委会将有更多时间审议报告。过去已经取消的财政部门在人大开会期间作口头报告的惯例,在闵行区也开始恢复。

在蔡定剑的设想中,今后还要编制一些图文并茂的小册子,在人大开会期间向公众散发,让他们了解预算,参与预算工作。

 

掣肘与突破

闵行区的预算报告细化改革暴露了一些问题,预算报告过于细化,人大代表反而看不过来,有些也看不懂。这与人大代表非专职、而人大会时间短促也有关系,2004年广东省人大会上,代表们拿到的预算报告厚达540页,会议不得不延长到10天。

以政府预算为核心的改革不得不考虑中国政治的现实问题,看似是一个细小的技术问题,却可能影响巨大。

8月1日,由上海市闵行区财政局、闵行区人大等机构在北京香山饭店讨论2009年将要进行的部门预算绩效考核,中国政法大学行政法专家王成栋设计了一套全面的评估指标,但实践工作者却普遍觉得不切实际。

有人直接告诉他,“这些指标要非常谨慎才行,因为怎么评估就会产生什么样的政府,你用指标引导它干什么,它就会干什么。”这位人士举了两个部门的例子说明问题,一为公安部门,“你光看破案率指标怎么行,还要看犯罪率啊。”一为教育部门,“你评估行政成本,但比如教育部门的编制并不是教育局能确定的,如果人事部门让你安排军转干部,那怎么办?”

在一次公共预算与政府创新的研讨会上,中国社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇说,“中国政府预算目前的主要问题出在宏观层……我们没有完全搞清楚究竟什么是政府预算!我们总是说政府的预算是国家财政收支的基本计划,常常是用计划来解释预算,简单的把预算等同为一个计划!”

在中山大学政务学院公共预算专家马骏看来,中国预算改革政治学面临的一个悖论是,预算改革的深入需要对政治过程的某些方面进行改革,否则预算改革似乎很难成功,甚至很难推进。

闵行区的此次改革也尝试在“政治过程的某些方面”推进,解决党、人大和政府,如何在公共预算中发挥各自职能的问题。蔡定剑的设想是,“党委管预算战略目标,比如,中央的精神财政要向‘民生’倾斜,那么党委将‘民生’战略具体化,比如包括社保、医疗、下岗职工等几个方面。财政部门就可以根据这些具体化的战略目标制定财政预算报告。”

这一设想似乎正在变为现实。7月11日,中共闵行区区委召开全委会,专门研讨财经工作和2009年公共财政预算编制原则和改革实施意见,会议首次采用按投票器的方式,决定2009年新增财政优先安排在哪些领域,表决结果是,“社会事业”排首位。

这次会议还表决了另外4项事务,包括:预算改革的速度是,到哪一年推广到镇和街道层面,表决结果是2009年;维护预算的严肃性,预算一旦经过人大表决后,最高的修改比例应当是多少,表决结果是5%;社会事业投入的方式,表决结果是政府购买服务和直接提供相结合;预算公开范围,表决结果是“向部分居民公开”,而非“仅限人大代表”和“向全部居民公开”。

著名公共预算专家瓦尔达沃夫斯基1961年就指出,如果预算改革不能相应地影响政治过程,预算改革是很难实现其目标的。闵行区现在所做的,不过是一个艰难的开始。

 

改革需要路线图

中国的公共预算改革普遍被认为始于1999年,主要包括3项内容:部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购改革。

改革启动后,全国人大及财政部陆续颁布了系列文件,如1999年12月25日,全国人大常委会发布《关于加强中央预算审查监督的决定》;2002月12日和4月7日,国务院和财政部分别颁布了《违反行政事业性收费和罚没收人收支两条线管理规定行政处分暂行规定》和《预算单位清产核资办法》。

这场以技术为主导的改革,从整体上改变了过去预算的混乱状况,也完成起步于1991年的复式预算编制方法改革,财政部在改革中逐渐转变成为核心预算机构。

但此后,财政部层面的改革便呈现停滞状态,即使在技术方面的改革也显得落后,直到2006年2月才颁布政府收支分类改革方案——这一具有基础意义的预算改革细则。

在1999年至2006年,各地的改革比中央改革更快,河北、广东、天津等地都探索各具特点的公共预算改革,这被中国社会科学院财政与贸易经济研究所的马蔡琛博士归纳为“地方先行的‘倒逼机制’”

2007年,改革进行8年后。根据财政部的意见,实行政府收支分类改革后,暂不改变目前预算管理的基本流程和管理模式,不改变预算平衡口径及预算内资金(包括现有一般预算资金、政府性基金)、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式,不改变向各级人大报送预算的口径和范围。

预算改革牵一发而动全身,缓慢的改革进程让许多公共财政改革的学者对改革感觉到迷茫。马蔡琛去年7月份在中央财经大学学报上撰文表达自己的无奈:为什么涉及无数纳税人千百亿资金的公共预算,没有能够引起广大公众的足够关注?中国公共预算改革的未来之路,到底该怎么走?

他认为,“预算改革走到今天,已经到了必须拿出一份相对清晰的‘路线图’的时候了。”。

闵行区的改革启动于2007年,时间上晚于国内许多地区的改革,但力度却比前几者都大,复旦大学的一名财政学者分析说,“因为有书记的全力支持。”

闵行区区委书记孙潮被外界认为是典型的学者型官员,此前在华东政法学院法律系立法研究室工作。他在接受《上海人大》杂志专访时说,“公众可以在预算编制过程中参与, 能够始终监督政府的预算使用情况, 这涉及到政府的公信力问题。”

孙潮与同为研究宪法的学者蔡定剑早就熟识,两人对改革的共识一拍即合。财政部财政科学研究所也被邀请成为这次改革的核心力量之一。

因分税制改革成果而确立的《预算法》1994年颁布,因其对于预算制度的模糊规定,在当时并没有立即触发一场改革。相反,至今财政学界对《预算法》严重滞后于现实的批评几乎成为共识。该法早已列入全国人大的法律修订计划,但至今没有修订。

闵行区的公共预算改革,蔡定剑的设想也从来不仅仅是针对一个闵行区,而是整个中国,他希望为中国公共预算改革提供一些有参考价值的东西。

在8月1日的会议上,有人提到对预算法的修改意见,蔡定剑马上提醒他的助手,“把这个记下来,今后可以汇总意见,提交给全国人大法工委。”



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