8月1日,香山饭店一楼会议室。政府官员、人大代表和专家等15人在会议原定时间9点前都到了,还有一人没到,中间的位置空着。

蔡定剑,中国政法大学宪政研究所所长,“对不起,我来迟了。”略带江西口音仍然不改。大家拿他开玩笑:蔡老师,你早晨也起不来啊。

蔡定剑和国务院财政部财政科学研究所所长贾康、上海市闵行区区委书记孙潮、区长陈靖等共同发起了这场公共预算改革。

半个月前在上海开会,主题也是一样,闵行区公共预算改革。这次会议要解决两个问题:一是新预算报告编制方法,二是如何进行部门绩效评估。

会议没有会期,可能一天,也可能两天。会场也没有座次牌号,甚至没有一份书面议程。上海市闵行区财政局来了3人,闵行区人大财工委来了2人,此外,宪法、行政法、财政学专家等有若干人。

唇枪舌战,刨根问底。一些细节的改革,可能会带来革命性变化。蔡定剑在扮演一个严格、认真的人大代表,他要人大代表能看懂预算报告。

当天晚宴上,财政部财科所专家陈穗红拿起酒杯敬蔡定剑,“我们走到一起就是吵……”蔡定剑仍遗憾地坚持自己对某个预算报表编制的方法,“既然你们都坚持,我就放过一回算了。”

会议团结、紧张、严肃、活泼。利益的明争暗斗、饭桌上有说有笑,其背后,有一个强大的力量在推动——闵行区区委书记孙潮,在这里,蔡定剑获得了区委书记的授权。

政府花的钱隐藏在预算报告中,而制约政府腐败的关键,就是让所有的预算报告公开、民主、透明。参会者都有备而来,他们各带了自己的一份方案,一项一项过,一个字眼也不放过——“这是关系到老百姓的钱怎么花,一个字不一样就大不一样。”

 

你敢细化吗?

陈穗红第一个作报告,她开场白说,希望抛出的“砖”能引出“玉”来。她抛出的“砖”其实不仅引出了“玉”,也引出了砖头。

“收支平衡表”是总表,按照改革的意图,预算报表要简单,让人大代表一看就明白,财政用了多少钱,还剩多少钱。

这个问题竟然也有点难。陈穗红把所有的收入放进去—一一般预算收入、国有资本经营收入、基金收入等。

有人说,“国有资本经营收入国外也不放,我们也不应当放,而且其实我们这里基本上没有什么国有资本经营收入,都归国资委下面的公司管,他们哪有什么利润交,有时还要政府拨款给他们。”

有人说,按照《预算法》,基金收入不属于人大审查权限的范围,不应当放。而且,基金的收入主要是土地出让金,数量非常大,很难预算,有的土地可能卖不出去,或者卖不到那个价,预算就完全变形了。

那好,不放。

真正的争议在后面,对各分类表的讨论。

 

——《区本级财政支出预算功能分类概表》中“一般公共服务”科目。

“我们叫一般公共服务,难道外交、国防、教育不是一般公共服务,如果是,这个就与下面的科目重复。”蔡定剑说。

“这是与国际接轨,以前叫‘行政开支费’……”复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠回应。

“那这个词英文是什么?英文是什么?”蔡定剑追问。

“一般公共服务,挂这个皮,不卖这个肉。”一名与会者喃喃道。

“general public services .”

“蔡老师,就像你们的法律名词,我们不懂,这个词就是会计科目中的专用名词。”一名财政专家说。

“我们法律概念讲究应然的、实然的,这个词与下面的科目有重复……”

“这样说就没意思了。”

蔡定剑屈服了,搁置争议。

 

——《区本级财政支出预算经济分类概表》中“基本建设支出”与“其他资本性支出”科目。

“什么叫基本建设支出?为什么还有一个其他资本性支出?他们下面的分款明细有几处是重复的,为什么不能合并起来呢?”蔡定剑问。

“财政部的分类就是这样规定的。”一名财政学者回应道。

“我就是质疑,财政部的分类是否科学。”蔡定剑追问。

“这就怀疑到起点了。你要改了以后,就咱们能看懂,全国人民都看不懂了。”

“既然你们都坚持就算了,但是我还是希望……”

“我支持蔡教授。这个实际上是这样来的,我国的国情是,基本建设支出有两块,一个归发改委管,我们把钱划到它那,一个是我们财政管,财政拨款。凡是发改委管的就列入‘基本建设支出’项……”

“是吧,是吧,我说的对吧,原来是部门争利,本来就不科学,按道理怎么能两个都来管基础建设呢?”

这一仗,蔡定剑觉得自己赢了。

 

——《政府债务收支预算表》

陈穗红认为要编制“政府债务收支预算表”,以前这个根本不列入交给人大报表的范围,而且这个表本身就怪异——中国从来不允许地方政府举债,哪来债务报表。

“不是政府直接债务,是间接债务,各地都有,大规模建设哪有钱,还都不是靠借债,但也都是财政资金还债。”一位财政学者说。

“这个表给人大代表吗?”一位人大系统的工作人员问。

“数字太大了,会引起恐慌的。我建议不给,只说人大应当加强债务监控。”

“按大的方向,应该是要交给人大的。” 蔡定剑在争取。

 

——《区本级部门支出预算明细表》中“基本支出”一项分三块“小计”、“人员经费”和“日常公用经费”3个科目。

“这个编得太细了,恐怕要从政治稳定出发。比如公检法部门,他们的日常公用经费是一般部门的1倍,其他部门知道了会怎么想?我们的法院,建得像白宫一般,外国人参观都要专门的人接待,他们的人均花费就是多,怎么办?公务员的工资福利,怎么算,比教师还是高很多,要是细化到人均经费,校长教师不是要闹翻天?”

“这就是我们改革的核心,不公布怎么行,哪怕是先公布一部分也行。”蔡定剑马上回应。

“这不是他们闵行区的问题,而是全国的问题,全国的问题难道要靠闵行来摊牌吗?”一位财政专家说。

“上海的公务员工资已经停止了几年涨工资了,我们自己的工资不涨反降了,这是真的。”一位闵行区财政系统的官员说。

“我们的改革就是要让老百姓知道政府的公务开支到底是多少……这是我们改革的核心啊。”

公不公布仍没有定论,但其实,这里并不是核心,在财政专家的眼里都不是。“人员支出是死的,再怎么多,也就那么多。”“其实浪费最多的不是人员经费支出,而是项目,一下几个亿。”

 

——《区本级部门专项项目支出预算明细表》中“基本建设”、“有关事业发展专项业务”等科目。

项目经费支出是财政专家眼中的核心。

蔡定剑说,“为什么不分经常性项目支出和非经常性项目支出呢?这样分了,凡是新建房屋,搞大型工程等等都应当是非经常性的,这样你们也方便,经常性的每年给就行了,非经常性要单独申报。”

“这个我们以前搞了三年,不实用。你比如,学校的维修经费,不是每个学校每年都有,今年这个学校有,明年那个学校有,那么这笔钱到底是经常性项目支出还是非经常性呢?”

“蔡教授的意思是那样分类可以加强监督,让他们单独申报。”

“不行的,我们以前都分,而且是排队,前一年的经常性支出,没有钱了,就排到下一年。但你要知道,他们(指各个申请经费的部门)就是在经常性支出这个基础上争盘子。比如,闵行区搞一个‘金秋闵行’的活动,500万,这是经常性还是非经常性的呢?如果是经常性的,他们每年都要。”

“这应当有个区分,是经常的就是经常的,不是就是不。”

“那么,他搞活动买的音响设备是不是也是一次性的呢,每年都买?”

“在国外,区分经常性和非经常性,应该是按是否会产生固定资产,而不是发生次数,并以此确定这个开支能否有国债来支付,如果产生就可以用国债买,因为亏了,还可以用固定资产拍卖还债,而没有的,就只能用一般性财政收入来购买。”

“公安部的规定,公安每4人一辆车,10年报废,如果这样,闵行区2000公安,500辆车,我们每年要700万的支出才行……”

“买车,你们能不能像美国那样,可以把消防经费减掉,为什么一定是4辆,为什么这个不可以变成非经常性收入,逐笔审批呢?”

“蔡教授,这是公安部的规定,地方政府不能违背中央政府的规定啊。”

这次争论没有结果,晚宴的时候,蔡定剑依然耿耿以怀。

 

绩效评估

对整个政府部门的整体绩效在国内是破天荒。没有哪个政府部门愿意站在聚焦灯下接受考验,蔡定剑说这个一定要做。

他的助手反复和他讨论,“人大的动力在哪里?广东南海区要搞是因为他们规避了人大自身的风险……”

蔡定剑说,“这个你不用考虑。”另外一名参会者低声说,“党委会已经通过了,说要搞,就一定要搞。”

绩效评估说起来容易,做起来难。会议上二套方案PK。

中国政法大学的专家分别出了两套方案,第一套方案比较简单,即通过财政系统已有的评估、审计系统已有的监督,加上对服务对象的调查,综合加权打分。

大家对这个没有歧义,要监督某一政府部门,重起灶炉,对人大来说简直是不可能完成的事。借鉴已有的评估,是题中之义。

但细节问题仍没有解决,比如如何加权,如何对服务对象的调查。

“是人大自己去调查吗?”有人提出疑问。

“人大主要是提要求,由相关机构去做,而不是‘身体力行’。”一位财政专家质疑。

有人却不同意,“人大的地位是最高,什么都可以做,有些国家的议会还有对具体案件的调查权,人大为什么不能去调查公众对一个政府部门的服务意见呢?”

“我说的是,要考虑实际情况。中国的人大,人大代表的素质、人大代表的人手,他们能做得过来吗?”这名财政系统回应说。

这时候最需要人大系统内的人说话,可正好他们两个出去了一会。回来后,大家一致要求闵行区人大财工委郁臻发话,“其实,我们人大有事不能,很闲。” 郁臻说。

第二套方案是由中国政法大学行政法专家王成栋提交,他花了长时间的调研列出了一套详细的评估指标体系。

整套评估指标分两大块,业务类指标占70%权重,财务类指标占30%权重。其中,业务类指标又包括行政职责指标、行政能力指标、行政成本指标、行政效益指标。财务类指标又包括立项与项目预算考核、财务预算管理状况考核、会计信息质量考核、项目资金、资产配置与使用。此外,他还设计了一套专门针对教育系统的评估,评分精确到0.5分。

王成栋演讲完,闵行区人大财工委的郁臻说,他以前根本没有想过做部门评估,因为“依人大的力量,编制这一套指标体系是不可能的,王教授列出来了,我们心里就有底了。”

这时候,其他专家却保持了沉默。原因很简单:这套体系太庞大,太全面了。如果要提意见,似乎处处都有问题,如果只从整体构架上看,也似乎没有问题。

复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠开始了他的介绍,这里是一套美国政府绩效评价体系。小布什政府上台后,针对美国政府浪费和效益低下的问题开始了改革,涉及5个政府机构和9个特定部门。

一套成熟的体系摆在面前,大家看到了差异。当然,这套体系也不完全适合中国。

苟燕楠开始提意见,“你(指王成栋)的体系,要能说明各层级指标和各类指标之间的逻辑关系,这最关键。”

陈穗红也提了许多意见,“……你评估行政成本,但这却不是某个部门能控制的,人事部门说你这个部门要接待多少军转干部,你就得接待,这样人员就增加了,怎么办?对机构的服务满意度,你假设对公安部门的设置是破案率,那人家会说不科学,光看破案不行,还要看犯罪率……这些指标要非常谨慎才行,因为怎么评估就会产生什么样的政府,你用指标引导它干什么,它就会干什么……”

“教育部门占财政支出的15%,资金量这么大,而且影响很广,如果把绩效评估试点放在教育局影响会很大。”

“那就放在关注度比较高的,前段时间,人大代表书面反映意见最多的是卫生和就业,放在这两个部门可能好(改革)些。”

如果…… 或者……



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