几乎重蹈药监体系覆辙,在环保部门得以膨胀并扩张后,缺乏约束与监督的权力出现变异,监督与寻租仅一步之遥。还原此案,既可窥见环评权力寻租的一角,亦期亡羊补牢之策

在一份截至2012年的反腐五年规划中,中国环保部将环境行政审批权、环境行政评审权、环保资金和项目分配权、环境执法权、物资设备采购权、干部人事权作为监督的重点。

  这六大权力中,采购权与人事权在各行政机关均有,而前四项——审批权、评审权、分配权和执法权,则是环保部门所特有,且涉及事前审查、财政配套和事后监督。为此,环保部在规划中专门提出了系统内的监管措施。

  上述规划发布的2008年,原国家环保总局升格为环保部,成为中国国务院组成部门。作为绿色GDP的守护者,该机构被赋予更大权力。但是,迅速扩张的权力很快暴露出硬币的另一面。

  正是2008年,财经网率先披露了原环保总局人事司司长李建新案、中国环境文化促进会(下称环促会)秘书长王磐璞案、环保部环境工程评估中心(下称评估中心)主任吴波案。这三宗大案均由中央纪委发现线索并调查,后分别指定陕西、河北两地检察机关审查起诉,涉贿所指均与环评有关。

  据官方通报,李建新2005年至2007年任人事司长期间,利用工作调动、环评审批等受贿44.6万余元;在公务活动和社会交往中收受人民币和有价证券40余万元;先后与两名女性有染。王磐璞、吴波两案则为串案,经指定由河北衡水市桃城区人民检察院起诉,两人因受贿罪分别获刑九年和十年。

  2011年2月17日,中央纪委驻环保部纪检组组长傅雯娟在内部通报了吴波、王磐璞案件,环保部部长周生贤则称,这是“环境保护部组建以来发生的司局级干部严重违纪违法案件,在系统内外产生了极坏影响”。

  呈现于法庭的案情尽管简单,但因当事者尤其是吴波身居评估中心要职,执掌重大项目环评报告文件审查、环评单位资质评审的唯一通道,事非小可。

  几乎重蹈药监体系覆辙,在环保部门得以膨胀并扩张后,缺乏约束与监督的权力出现变异,监督与寻租仅一步之遥。还原此案,既可窥见环评权力寻租的一角,亦期亡羊补牢之策。

    介绍人王磐璞

  一年一度的“环评风暴”,曾类同于“审计风暴”,成为政坛的光亮一景。

  2003年,以时任国务院经济体制改革办公室副主任潘岳调任环保总局副局长为拐点,由其分管并发动的历次“环评风暴”席卷全国。其中的2007年1月10日,潘岳向媒体通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”(环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产)制度的钢铁、电力、冶金等项目,并表示将首次启动“区域限批”政策。

  上述被通报项目中,包括山东莱芜钢铁集团永锋钢铁有限公司(下称永锋钢铁)投资3.9亿元的200万吨钢/年技改项目,该项目“未批先建”。

  “未批先建”是指建设单位未依法报批环评文件而擅自开建,这是严重违法行为。按照2003年9月起实施的《环境影响评价法》,所有建设项目开工前,必须对实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度,即俗称的环评制度。

  中国环评体系建设起步于上世纪70年代末。环评制度和“三同时”制度,成为中国环境保护体系最重要的两项约束性制度。

  环保部一位执法官员对《财经》记者称,他们环境执法的对象分两种类型,第一类是“未批先建”,以前较普遍,现在越来越少;第二类是已通过环评审批,但不按环评要求建设。他所负责的监察区域,每年有将近一半的已审批项目未经环评验收即擅自开建。

  依据《建设项目环境保护管理条例》的处罚规定,2007年1月,当时的环保总局对包括永锋钢铁在内的48个“未批先建”项目责令停止建设、停止生产,限期补办环评审批手续。

  在当天的媒体通报会上,潘岳最后说,环保总局一定要跟踪督办这次执法行动全部查处结果,在三个月内分阶段向社会公布整改情况。

  但事实并非如此。永锋钢铁董事长刘锋四处疏通关系,寻找“不停产不停建”的可能,因为每停工一天就损失400万元。他找到了环促会秘书长、法定代表人王磐璞。

  环促会是中国环境文化领域唯一的国家一级社团,于1992年在民政部注册成立。2003年7月,原国家环境保护总局党组决定将环促会升格为该局直属单位,由潘岳任会长。

  王磐璞出身于媒体,先后在中国国际广播电台、《世界信息报》《现代企业导刊》《中国产经新闻》等任职。其进入环促会后,在环保部的支持下开展了一系列具有社会反响的活动。“他是一个文人。”一位和王相熟的环保人士评价。

  法院审理查明,2007年1月至2008年春节期间,王磐璞先后六次共收受刘锋人民币79万元、价值3万元人民币的购物卡、5000欧元和5000美元。

  其中一次,王磐璞在和刘锋吃饭中提及,他妻子有一辆旧进口车,想换一辆新的。刘锋于是将王的妻子史敏的“尼桑-风度1.995L”轿车开走,待王氏夫妇选好车后送给他们70万元购车款。

  据证言材料,办案人员问王磐璞,“为什么刘锋给你送钱送物?”他说:“就是让我在环保总局找一些负责环评的工作人员疏通关系,好让永锋钢铁在不停产不停建的情况下尽快得到环评审批。”

  王磐璞受托找到吴波等官员。

  按照《建设项目环境影响评价文件审批程序》的规定,环保总局受理建设项目环境影响报告书后,认为需要进行技术评估的,由环境影响评估机构对环境影响报告书进行技术评估,组织专家评审。

  此处所称“环境影响评估机构”,即吴波所负责的评估中心,吴波所涉的灰色地带开始浮出水面。

  评估中心失范

  环保部评估中心成立于1992年,当时属于内设机构,也未要求下级环保部门设立同类机构。1995年,评估中心获得中编办的编制批示,至今这个只有70个编制名额的事业单位已有150余人。

  环保部官方网站对这一机构的职能介绍为:主要承担环保部实施《环境影响评价法》的技术支持工作。事实上,这一机构获得了环保部评审项目的技术审批权。而这种审批权在一定程度上被寻租。司法材料显示,2007年,接受了财物的王磐璞找到吴波及相关环评官员,“以打招呼、邀请吃饭、送财物的方式”,为永锋钢铁说情。

  同年8月9日,永锋钢铁被通报七个月后获得了环保部的批复——不仅补办了环评手续,通过了评估中心的初审(技术评审),而且还通过了环保部的行政审批。而吴波即在其中获得好处。最终,永锋钢铁在未停建、未停产的情况下顺利通过了审批。

  追究王磐璞、吴波在这次寻租中的印迹,可知通幽之道主要借助两种手段实现:一是中央集权式的行政审批,二是公开曝光。前者为常用手法,后者则以王磐璞等为代表的媒体人士主导运作。

  评估中心的一位负责人说,按照环保部内部的工作流程,所有评审项目都只有一个入口,即吴波所负责的评估中心。评估中心首先从技术上作出“可行”或“不可行”的结论,只有“可行”的项目才会提交给环保部,部里再召开处、司、部三级会议,集体决策,综合权衡,讨论项目是否通过。

  环保部上述执法官员称,吴波的权力不是通过某个项目,而是掌握着项目申报的第一关——入场券。

  评估中心因其重要性,与环评司同为司局级单位。吴波2002年左右,由环保部监督管理司(后更名为环评司)处长职位升为副司长,几年后,吴波又从环评司副司长调任评估中心主任。

  不过,环评司是行政机关,评估中心则为行政机关下属的事业单位,这是一个“中国特色”的权力分配方式。评估中心——作为技术支持部门,其权力与一般的行政审批并不一样,评估中心所作出的决定并不是行政决定,而是形成行政决定内部的一个流程,如果要对错误的行政行为承担责任,仍然是行政机关而非评估中心。此处,便导致了技术官僚和行政官员之间的权责失衡,技术官僚垄断了行政审批权的一个流程,却无须对外负责,寻租产生便不足为奇。

  据环保部官网介绍,环评司主要负责从源头上预防、控制环境污染和生态破坏,包括审批重点区域、行业、项目的环境影响评价文件审批、环境影响评价机构管理等职能。另据环保总局2006年1月实施的《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》,其中对“提供技术支持”的评估机构只有一处提及,几乎没有约束性条文。

  2008年10月15日,在王磐璞被“双规”后,环保部首次发布《环境影响技术评估导则(征求意见稿)》,对评估的工作程序、原则、内容与评估要点和要求作出详细说明。但这一由评估中心自身编制的规范性文件至今未正式发布。

  “其实就是前店后厂的关系。”谈及评估中心与环评司的关系,环保部一位前官员对《财经》记者说。

  按照行政级别的对应关系,凡属于国家发改委审批的项目,其环评的审批则由环保部负责,而审批则由吴波所在评估中心负责。然而,该中心已远远超出其所能承载的负重。该部门一位负责人告诉《财经》记者,最多的时候一年要审批上千个项目,正常年份也有四五百个项目。案发前,王磐璞的环促会与吴波的评估中心互动不少,其中涉及围绕“环评风暴”“人员培训”等开展了一系列活动。与王磐璞高频率曝光不同,吴波低调着重实务,进入环保系统工作的第二年,就荣获北京市科技进步三等奖,第四年获得工程师职称;从基层直接选调进原国家环保总局后,先后在重要部门担任司处级领导干部。

  环保部部长周生贤在内部会议表示,吴波、王磐璞都有过引以自豪的个人经历,30岁出头开始担任县处级领导干部,不到40岁就走上了司局级领导岗位。但他们利用手中权力和职务上的便利及影响,在接受请托事项、参与公务活动和社会交往中收受贿赂,最后断送了自己的政治前程。

  资质评定

  吴波的权力寻租并不止于此,他还牵扯到上海环保局原副局长严舜钧案。

  按照2006年1月1日起实施的《建设项目环境影响评价资质管理办法》,凡为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,应当取得经国家环保总局审查合格的环境影响评价资质证书。

  而其中“总局审查”,首先对口归属到吴波所任职的评估中心审查。环境影响评价单位的资质管理、环境影响评价工程师培训——这是评估中心继对环境影响报告文件初审之外的另一大业务,并由此形成了一个巨大的市场。

  2009年12月25日,上海市第二中级法院作出一审判决:上海市环保局前副局长严舜钧犯受贿罪,判处有期徒刑11年,并处没收财产人民币10万元。

  法院查明,2003年至2007年,严舜钧帮助一家环境资源管理咨询公司获得甲级建设项目环境影响评价资格证书,并且帮助其承接部分杭州湾环评项目,其间收受贿款2万美元及4000欧元。

  上海检方发现,2003年上述公司原来在北京的环评资质证书变更到上海,2007年又顺利地通过甲级环评资质的申请,这不仅要通过上海市环保局的预审,关键要获得国家环保总局——尤其是吴波负责的部门审核。这仅仅依靠严舜钧的权力无法做到。在得知吴波因涉嫌受贿被捕,由最高检察院指定河北衡水管辖,2009年3月18日,上海检方派出六人赶赴衡水,经过问讯迫使吴波交代与上海环保系统的业务往来情况。次日,吴波终于交代陆续收受上述公司负责人数次贿赂的事实。

  环保部评估中心一名官员称,对于环评单位资质的评定,“在交给环保部审核之前,我们中心先审核申请单位软硬件是否符合条件。”这些审核内容包括环评工程师及其他专职技术人员的名额等等。与环境影响评价报告文件的审批程序类似,评估中心对评价单位资质的评审起了关键作用。

  按照《建设项目环境影响评价资质管理办法》规定,为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构分为甲、乙两个资质级别,两者的经营范围、收费标准均差距巨大。

  上述官员对《财经》记者称,全国共有200多家甲级资质单位,约900家乙级资质单位,“甲级的增加量非常少,非常严格”“跟买车一样,我限制你。”

  据环保部网站,2003年12月至2011年3月,新增甲级资质单位仅九家。甲级环评单位资质闸门的关与开,则掌控在评估中心和环保部相关司局手中。

  目前,从事环境评价的单位主要包括两个类别,其一为各级环保部门均有下属的环科院、环科所,从事环评业务,相当于“爹审批环评,儿子做环评”,在资质评定上有明显优势。另一类为没有官方背景的公司。

  关上甲级资质评审的大门广受外界诟病。因为这意味着,对环评机构的总量控制实际上变为对自己下属单位原有资质的垄断性保护。

  评估中心官员透露,目前环保部正对下属的环科院、中日友好环境保护中心等单位进行完全脱钩的改革试点,“但这不是环保部一家说了算数,要看国家事业单位改革的整体推进力量。”

  环保部门(政府部门)-评估中心(事业单位)-环评机构(事业单位与企业并存),中行政部门和事业单位之间的权力界限模糊,且评估中心权力行使缺乏约束,这是改革需直面的问题。

  可资借鉴的是美国环评制度中,由环保部门颁发的pre-construction许可制度,该许可由环保部门官员直接审核。美国联邦环保署共有1.7万人,而中国只有数百人。

  除许可证制度,美国更重视环评信息公开和公众参与,让普通公民成为环评的参与者和监督者。

  同时,案件亦牵扯其他环保部相关人员,但并未被问责,仍留有遗憾。

  环保部一位负责党风廉政建设的官员称,王磐璞、吴波案暴露后,评估中心已经建立了电话回访、审批会议前主持人宣读廉政通告等举措,下一步还将推行与环评对象签署廉政协议等制度。

  这些新举措显然并非治本之策,能否遏制环评领域腐败有待观望,而事业单位在整个环评体系中角色尴尬与模糊当是改革核心。

  本刊记者张有义、凌馨对此文亦有贡献



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