政府投资导致的债务危机一直伴随30年来中国经济的发展,一轮投资狂飙,一轮债务危机,每次投资狂飙都是政府推动的结果。下一次又继续投资狂飙,然后处理债务,循环往复。这次累积了1998年、2009年两次政府投资失败的恶果,因此债务危机来得更为猛烈些,然而我们却从来没有真正反思过体制顽疾。

(上篇)问题的本源

1

帝国的局部财政危机其实早在十年前就开始了,但那时的主体并不是现在10万亿债务危机中的县、市、省政府,而是乡镇和农村,虽然农村不算是一级政府,但承认了太多行政职能。

当时的财政危机已经在向政治危机转变,整个基层社会充满了暴力的抗争,反抗乡村干部像日本鬼子那样蛮横地牵牛拉粮,逼交税款。当时,李昌平担任乡党委书记的那个地方,逼得农民喝农药的不是别的原因,就是苛捐杂税。

分税制改革的所有负担转移到面朝黄土背朝天的农民身上,他们自然以古老的方式告状、上访,还包括集体抗争,和税务干部对着干。

这是真正的财政危机——因为这时候就是财政亏空,预算内的资金就入不敷出,连教师工资、乡镇干部工资也发不出来。

如果与那时相比,现在的地方债问题并不是那么严重。甚至说,不算是什么债务危机或财政危机,因为再怎么说,一般预算内的经费还是充足的,干部的工资还是发得出,他们不是因为预算内资金入不敷出而去借债。

现在,他们借债的目的是去发展经济,去搞城市建设,去修高速铁路,去囤积土地。地方政府名义不能借债,他们就成立融资平台公司,以公司的名义借债。

于是债务就这样产生了。

 

2

在乡村债务形成的同时,中国的农业人口大规模转移到城市就业已经开始,在2001年加入世贸后更为迅速。

浩浩荡荡,上亿农民下江南,他们在代工厂里谋得一份糊口的饭碗,他们制造的产品则销往全世界。

但城市只给他们盖了厂房和牢房一样的宿舍,甚至宿舍都没有,大多数建筑工住在他们正在建设的楼房地下室。对于进厂的农民来说,进城其实等于进厂,工作之外就是宿舍,他们和包身工没有区别。

住房可能还是微不足道的,农民工在城市受到的歧视远远超过住房上的难处。他们被要求办理暂住证,办理未婚证,去沿海还要办理边防证,他们被严格管制,一旦出现无身份人员,则被遣送或劳教。

当然,中国的城市房地产改革那时也才刚刚启动,房地产还没有繁荣起来。城里的居民也生活在拥堵的房屋之中,也不得不面对拥挤的医院、交通设施。

计划经济时代留下的城市,即使首都北京也被比喻为大农村,基础设施落后, 房屋破旧。现在的CBD国贸,当时还正在兴建之中。制造业的繁荣只带来厂房的热闹和拥挤,并没有带来城市的繁荣和文明,城市化大大落后于工业化。这为后来的城市建设大跃进买下了伏笔。

以城市住房建设、公共设施建设为主题的投资一旦启动,就没有收场之时,并且伴随着权力之手,期望投资拉动经济增长,轮番使用财政政策和货币政策给中国经济注射强心剂。

于是,在城市建设和投资拉动经济增长的双重理由下,债务似乎变得合情合理起来。

3

上世纪80年代,中国的经济一直在波动中前行,时高时低,不过总算是顺利在1996年左右又一次度过难关,顺利实现软着陆。

但是到了1997年,亚洲金融危机来袭时,中国经济再一次面临紧缩。凯恩斯的理论认为,当私人部门投资不足时,政府应当进行公共投资,以保持经济增长,维持就业稳定。

为了拉动内需,政府开始大规模进行基础设施投资。1998年至2002年5年间,累计发行了6600亿国债,大部分用于基础设施建设。

这些投资并非完全是非盈利性公共产品,大多数介于盈利和非盈利之间。因此,政府投资并非完全没有收益,如高速公路建设等等。政府进入这些领域投资,同样获得回报。

但即使如此,债务仍同步急速上升。据2011年国家审计署第35号审计报告显示,1998年比1997年,全国地方债增长48.2%,1998年至2002年增长33.32%,1998年形成了近年来地方债务增长的第一个高峰。

在这轮投资狂飙、债务急剧上升的同时,政府还不得不面对由上一轮信贷宽松、投资狂飙带来的濒临破产的银行体系。政府主导的四大国有银行改革拉开序幕,剥离不良资产、引进战略投资者并上市融资。

第二个高峰是2009年。在2008年11月5日的国务院常务会议上,温家宝称,“扩大投资出手要快,出拳要重,措施要准,工作要实。”面对突如其来的全球金融危机,中国政府像一个拳击运动员一样,裹挟了宽松的货币,直接跑到市场上来战斗了。

伴随期间的是北京奥运会、上海世博会等特大型活动,“北上广”城市进入城建的癫疯状态,全国纷纷仿效。这些大大小小面子工程塑造了举世无双的虚假繁华,也带来了史无前例的债务增长速度。

上述审计报告显示,2009年相比2008年,全国地方债增长61.92%。

 

4

上述审计报告显示,这些地方债产生的政府投资主要领域并非是农田水利、农村校舍安全等几乎纯公益项目,相反70%的地方债用于城市建设、交通运输和土地储备。这些项目,不属于纯粹公共产品,而是一个竞争性的领域,私人部门同样可以并应当鼓励进入。

一个无法解释的悖论就产生了:一方面,中国的农村农田水利建设需要大量投资,但并没有足够资金,而城市建设、交通运输和囤积土地却进入大量资金,并产生大量负债,这些领域并不完全属于单纯公共产品,而是属于具有回报和收益的投资领域。但是,这些预期可以产生回报的投资,却出现了令人担忧的债务问题。

这说明,这些投资并非有充足而稳定的现金流支撑,而是在决策环节存在失误,在建设环节存在问题,所以预期的回报没有了,不良债务就随之形成。

鸟巢的投资是个典型。2009年上半年,北京市政府还在为鸟巢的出路发愁,奥运不差钱,号称盈余过亿的北京奥运会,是在安保费中国自掏腰包之后给国际奥委会送的礼。而基建从来不被计入奥运会账本,这主要依靠北京市的融资平台进行,而融资平台则依靠土地获得银行贷款。

鸟巢的建设就是这种模式,奥运会之后,由中信集团、北京城建和美国金州控股共同组成的中信联合体获得30年的特许经营权。但他们不要了这个特许权,希望移交给北京市政府,由财政兜底经营,不足由北京市财政支付。当时北京市财政并不愿意,兜鸟巢的底,支出不扉。当然,最后还是收归财政。

审计署统计显示,截止2010年到期的地方债达到10万亿,而2012年将要偿还的债务总额则超过40%,约4万亿。这个数字已超过全国2010年全年的地方税收总额。

局部违约已经不可避免。最近公布的十省市的地方债审计报告已显示了问题的严重性,一些地区的负债率已经高达500%。

2009年3月13日,两会之后的记者招待会,温家宝在答记者问时说,“中国13亿人口中有8亿农民。如果你到农村去看,我以为,有多少投资都不算多。”

然而这些最需要资金的领域,并没有多少资金进入。

而在城市建设、交通运输、土地储备领域,政府资金和银行贷款蜂拥而入。虽然目前并无相应的数据表明多少投资属于无效投资,但随着债务问题的逐渐暴露,这些裸泳的超前投资会暴露在沙滩上。就如鸟巢,如果没有财政兜底,或许早已难以为续。

最后,财政资金兜底供养鸟巢,但是财政资金不去帮助贫困的儿童获得教育的机会,却投资一个奢华的体育场馆,其公平和正义性何在?

如果延续这一问题追问,仅仅北京市鸟巢、大剧院、水立方的投资,几个可以维持盈亏平衡?各地的面子工程、形象工程资金来源于哪里?各地拔地而起的政府、法院、检察院大楼,资金来路在哪?超速行驶的高速铁路、频密无人的中小机场,其建设的合理性又在哪里?

问题越辩越明:投资和债务并不是问题根本,没有效率的投资才是问题的根本。

 

(中篇)投资逻辑

5

政府资金是沿着什么样的轨道进入市场的呢?

按照正常的逻辑,财政资金要进入市场,首先受预算约束,而预算受人大约束。

但是蹒跚前进的中国公共预算改革,至今连三公经费公开尚且起步,而政府性基金预算、国有资本经营预算才刚刚开始编制公布。寄望于预算改革马上覆盖政府投资,等于缘木求鱼。

缺乏人大参与决策和监督的政府投资,在中国形成了独特的体制,这一体制以上级制约下级为核心,发改委系统则是维持这一上下级控制关系的载体。

如果政府要进行投资,首先要向发改委申报项目,而发改委的项目首先要经同级政府同意,然后根据投资额的要求,层层审批上报。这也就意味着,制约地方政府投资的权力不是人大,而是上级的发改委。

正因为此,4万亿投资计划出台后,有媒体报道,国家发改委附近的复印店都忙得不可开交。

支撑发改委这一特殊权力的其实是财政系统,财政根据发改委的批复文件下拨资金。各地方的中央项目申报项目通过之后,一般中央并不会给予全部资金,而是需要地方配套资金,地方政府则分级配套。

中山大学政务学院周燕曾对某省的政府投资决策进行实证研究,他的研究显示,在政府投资中,存在正式制度和非正式制度之分,而真正起决定作用的是非正式制度。事实上,发改委只有经办的权力,真正的权力是分管副省长,重要项目还需要报省政府的常务会议决定。,

由财政系统管理的政府投资资金包括一般预算资金、基金预算和专户管理,上述的政府投资规则主要针对一般预算资金,也俗称为预算内资金,而对于基金预算和专户管理资金则更为松散。

而政府性基金收入中,仅土地出让收入就达到了2.8万亿,略相当于地方政府税收总额。上述机制仅对一般预算资金投资决策尚且如此,可以想象,政府其他投资处于何种混乱的决策体系之中。

这个体系的本质在于,掌控财政资金投入的主要是两类官员,一类是上级发改官员,一类是当地的政府主要领导。

前者,他只负责批准和不批准,至于他批准的项目是否有效可行,他不用负责。后者,作为经常调换的地方领导,其目标最大化并不是地方的长远利益和项目的可行性,而是任期内的政绩。

因此,“钓鱼工程”极为普遍,为了骗取项目资金,在审批前将预算做低,待项目开工后则以各种条件要求追加资金。建设部市场管理司的相关人员早在2003年曾指出,中国的政府投资项目在预算内完成的极少,多数都超过预算。

三峡工程是中国政府投资的一个特例,进入全国人大进行表决,但即使如此,后期追加的资金也甚至超过了预算资金的总数。

对于一些失败的政府投资,本应追究投资决策者的责任,但无问责机制。政府投资便像水龙头,只有人开水,却无人关水。

政府投资体制改革,从本质上是政治体制改革的问题,其核心就是树立权责利对等的责任政府,地方政府的投资要对地方人民负责,应当由同级人大进行严格审批,而非地方行政官员的随意决策和上级政府部门的审批。

 

6

所谓“随意决策”并非空话。按照目前的决策体系,决策者的决策逻辑一定会导致债务危机的产生。

为了确保经济发展和税收稳定增长,地方政府最直接、有效的办法就是通过上项目、投资,特别能带来大额税源的重化工项目,只要上了项目,GDP自然也就上去了,财政收入也就上去了。

而且正因为初衷并非提供平等的市场竞争秩序或公共产品,那么这些投资无可避免地将进入本应由民间资本经营的领域,并不断蚕食自由市场,以红头文件或庞大的资金实力,形成对市场的垄断。因为在这样可以丰厚的回报。

下级政府的项目报给上级发改,上级发改委的决策又回到同级政府主要领导的手中。而中国发改委则为落实中央的经济方针政策,即使某些政策出现失误。

当下的财税体制又提供了上级控制下级、中央控制地方的基础,因为主要税源回归中央之后,中央掌握大笔财富,地方投资依赖于中央的投入。因此,地方“跑部钱进”的积极性越来越高。

在这期间,无论是中央还是地方,官员都可以据此而顺手获得个人好处,一可以获得政绩,二可以寻租。

银行体系相比改革前显得规范,但银行天然就是嫌贫爱富,基于贷款的安全性,其贷款指向国有大企业无可厚非,因为这些企业具有更高的信用等级:他们掌握大量的土地资源,并且具有隐形的政府担保。责备银行体系显然打错了板子。

最关键的问题是,在这样的决策机制下,政府也像银行一样嫌贫爱富。政府投资抛弃服务于穷人和公众的公共设施,如农田水利建设、教育、医疗卫生、环保,而热衷于服务于富人的高速铁路、机场等项目建设。

政府投资便开始错位——有效需求得不到满足,却在创造超前的供给。呆坏账自然也就迅速增加。

 

7

决策体制之外,政府投资的低效率亦不可忽视,这涉及到政府提供公共服务的方式。

政府提供公共服务有三种基本方式:1,政府雇员自己提供,如国防、外交等服务;2,政府购买服务,然后将之提供给需要的人。各类政府外包服务、政府采购均属于此类;3,政府补贴给有需求人群,让他自己去市场上去寻找服务主体,比如老年乘车凭证,老年人凭证可以免费获得服务,但政府却不需要开出老年专列。当然,现实中比这更复杂。

越来越多的实践表明,政府投资具有天然的缺陷,易产生垄断和腐败、效率低下等等。在西方国家,无论是属于基础设施的水务、电力,还是属于甚至被认为是完全公共产品的监狱管理、甚至是本土以外军事防务等业务均可由市场提供、政府购买。

而在中国,政府投资的方式并没有走出计划经济的臼巢,政府包办一切。肥水不流外人田——政府投资,国有银行配套贷款,国企注资成立项目公司并负责建设,之后由政府注资成立的公司进行管理,自始至终,政府资金主导一切。

如果将国有企业的投资也计算在内,央企对上下游企业的蚕食、对新兴产业的股权投资则如火如荼,而政府从未意识到,作为政府资金的天然的缺陷,政府资金不应当进入竞争性市场,否则政府既当运动员又当裁判员,市场必定畸形。

如今,各地的保障房建设即是典型,全部由政府包办。如果这些公司再包办监管(不少领域政府自愿放弃监管权限,而留给下属不伦不类的事业单位,而事业单位则具有下属公司或本身和公司合二为一,于是市场规则便被扭曲),那么保障房应有的公平和正义则荡然无存。

政府投资的边界没有厘清,政府投资在无约束中高歌猛进。这两年表现更甚:一是设立产业投资资金基金,进行股权投资,甚至利用闲余资金提供高利贷服务;二是政府大量囤积土地,然后作为炒家,将地价炒高,以土地进行融资。

重庆模式是个典型,将所有土地归到重庆地产集团。各个地方纷纷仿效,因为这样增加了政府对经济的控制力。

政府在经济领域走得太远,却忘记了为什么出发,政府职责本应保证社会的公平和正义,维持社会的基本秩序。而今过度参与经济活动,市场被扭曲,政府变成与民争利的强盗。

 

(下篇)治债策

8

近日,面对地方债的难题,一位中央某单位研究人员给国家领导人讲课,他举了一个极端的例子说,在不影响安全的情况下,如果把人民大会堂的股权出让20%给民营企业如何?在座的领导没有表态。

但他所开出的药方却正是目前化解地方债的主流路子,既然地方没钱,但地方握有大量的优质国有资产,卖出一些即可。

有人提议,实行资产证券化,将负债打包,变为MINI债券,公开出售。这位研究人士极力反对,认为这是坑老百姓的把戏。他称,如果变为MINI债,那么真正的危机就会到来。

相对于而言,以融资平台为主产生的债务,局部问题十分严重,但目前看来还未产生全局性的危机。

但是忧虑不在当下,而在未来。这一套靠政府投资拉动经济,然后创造不良债务的模式并没有终结,始于2008年的投资狂飙至今没有停下的迹象。债务的雪球只会越滚越大。

而投资和债务增长像一列高速行驶的列车,突然刹车同样也很危险。

2004 年7 月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》,要求建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。现在看来,当初的愿景并没有实现。

2010年,历经9年,国务院法制办发布政府投资条例征求意见稿,计划去年底出台,但至今悄无声息。

这一条例虽有部分进步之举,但并未触及目前投资体制的根本,因为其背后并不单纯是投资体制之困,而是政治体制之困。只有政治体制得到理顺,投资决策的权责利才能完整统一,无效投资才会大大减少。

除三峡工程投资作为特例由人大审议外,也有一些地方试点让人大参与到政府投资的决策和监督之中,但凤毛麟角,而这正是体制之失。

欧美的危机来源于财政资金被用于不受节制地讨好选民、提高福利水平,而中国的地方债问题则主要源自不受约束的政府投资。因此,要从根本上治理地方债,必须:

一、 限政府投资。政府之根本在于保公平与正义,而非投资敛财。凡竞争性领域,政府一律不得投资。目前,釜底抽薪之举乃逐步平地权,破土地垄断,使地方政府无法通过土地大规模融资。

二、 撤销发改委,在人大设立政府投资委员会。取消铁路、水利等各系统投资审批权,一概归入人大各专门委员会,使地方投资对同级人大负责。

三、 改财税。既减政府投资,则必减税收,轻赋税,促进民间投资。除援疆藏等地外,凡其他省份转移支付和上缴税额相抵项,均不收归中央。

四、 改官制。组织部门选人任贤应受节制,需从地方发展计,不可频繁调动,以人大选举为主,组织选拔为辅。当然,须先改人大弊政,使人大代表产生于人民。

 



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