“土地财政”给中国当下的经济和政治造成的困局举世皆知,可以说是牵一发而动全身,从目前的情况看来,在未来五年之内,可能都无法摆脱土地财政。而且不排除继续恶化的可能。那么,如何土地财政回归财政正道,让土地回归土地正途?这篇文章对现实和近期政策均作出了客观中立的分析。当然,改革步步艰辛,每一步都不会轻松。一飞

摘  要:近日,国土资源部表示将逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面,并强调土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制,提高土地供应和调控能力。这一消息公布后,社会舆论的焦点却并未集中在土地配置的公平性上,反而有更多的声音在质疑这一目标一旦实现,是否将成为“土地财政”的又一次救赎?而这两年备受诟病的“土地财政”现象又将何去何从?本文从“土地财政”的弊端出发,对其改革方向进行了分析与展望。

关键字:土地财政,土地出让金,土地配置,财政改革

改革开放以来,我国经济建设取得了卓有成效的成果,而地方财政在经济发展中的贡献功不可没,特别是在我国推行“分税制”之后,地方财政在经济建设中肩负着更加重要的作用,因此,财政收入的多少直接关系到政府在经济上投入资金的多少。在高速发展的中国,经济增长已成为了地方政府的首要大事,也正是在这一的背景下,“土地出让金”成为了地方财政十分重要的收入来源。近年来,由于制度上的缺陷,地方财政缺乏有效的监管机制,导致很多地方过度依赖“土地财政”。那么,究竟什么才是“土地财政”?而我们所说的“土地财政”背后又存在着怎样的危机?

一、“土地财政”背后的连锁反应

土地财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。从收入来源看,主要包含两大类:一是与土地有关的税收,如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等;二是与土地有关的政府非税收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。在我国,“土地财政”通常为第二类,即非税收入。

1.     土地出让金涨势迅猛,廉租住房保障资金何时到位?

目前来看,我国地方财政对土地出让金的依赖十分严重,“十一五”时期全国土地出让成交总价款累计超过7万亿,地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%,增长到2010年的65.9%。2010年全国实际土地出让面积42.8万公顷,同比增加105%,土地出让成交总价款2.7万亿元,同比增加70.4%,这一增速远远高于全国财政收入21.28%的增速(如图1)。

图1:2010年全国财政收入与全国土地出让收入对比情况(单位:亿元,%)

 

数据来源:中华人民共和国财政部,中华人民共和国国土资源部,国研网整理

从趋势来看,近五年来,我国土地出让及招拍挂出让价款屡破新高,如图2所示,除2008年政府土地出让面积略有回调外,基本呈现比较明显的上升态势。特别在2009年金融危机的影响下,为保证4万亿经济刺激资金的顺利到位,地方政府大规模出让土地,2010年土地出让成交总价高达2.7万亿元。

图2:2005-2009年土地出让及招拍挂出让面积和价款变化情况(单位:万公顷,千亿元)

 

数据来源:中华人民共和国国土资源部

在迅速扩张的土地出让面积及累积的政府财富背后,另一个尴尬的现状却不得不令人反思——包括北京、上海、重庆等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达基本要求。大量土地出让金与廉租房投入不足的矛盾,使人们对土地出让金去向倍感疑惑。我国的“土地财政”究竟有着怎样的本质特点?又存在着什么样的社会矛盾?这些都是值得我们深省的问题。

2. “土地财政”与新“圈地运动”

2008年国土部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》以来,愈演愈烈的新“圈地运动”在全国各地掀起了一片热潮,该办法将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,若农村整理复垦建设用地增加了耕地,城镇可对应增加相应面积建设用地。

近十年来,我国迎来了经济高速增长期,面对人多地少的实际国情,经济建设与粮食保障在用地方面呈现矛盾态势。一旦经济建设所需用地出现短缺,地方政府的土地出让收入也将受到影响,因此,在“减挂钩试点管理办法”的方针指导下,政府到农村“圈地”以换取城镇建设用地面积,导致农民被迫离开村庄的畸形“城镇化”。

3. “土地财政”与房价压力

2005年,我国出台“国八条”,开始对地产进行调控,此后政府先后出台了“十五条”、“国六条”、“新国八条”等调控细则,多次提高首套房购买首付比例及二套房的首付比例和贷款利率,首套房首付比例从10%逐步提高到30%,二套房首付比例从15%逐步提高到50%,但这些调控政策并未遏制住房价飞速上涨的趋势,2005至2010的五年间,全国房价年均上涨18%,北京等一线城市年均上涨30%。面对居高不下的房价,2011年起,我国在上海和重庆试点房产税的同时,多个城市相继出台限购措施,试图利用行政手段对高企的房价进行打压。

表1:2006年8月-2011年8月我国住宅商品房销售情况(单位:万平方米,亿元,%)

时间/指标 住宅商品房销售面积(万平方米)(本期累计) 住宅商品房销售面积(%)(累计同比上年增长) 住宅商品房销售额(亿元)(本期累计) 住宅商品房销售额(%)(累计同比上年增长)
2006年08月 28,281.5 9.3% 9,063.6 18.3%
2007年08月 36,992.4 30.9% 13,612.6 50.2%
2008年08月 31,488.7 -14.9% 11,883.2 -12.7%
2009年08月 45,486.1 44.5% 20,751.6 74.6%
2010年08月 47,353.0 4.1% 22,308.2 7.5%
2011年08月 53,540.3 13.1% 27,755.3 24.4%

数据来源:国研网统计数据库

如表1所示,近五年出2008年以外,我国住宅商品房无论从销售面积还是销售额方面都呈现出十分明显的上升态势,其中2009年的住宅商品房销售面积增幅为44.5%,而销售额增幅更是高达76.6%。在这一片繁荣的住宅商品房销售业绩背后,房价也在逐年攀升。

图3:2006年8月-2011年8月我国住宅商品房平均销售价格情况(单位:元/平方米)

 

数据来源:国研网统计数据库,国研网整理

从近年来我国住宅商品房平均销售价格走势图(图3)上可以看出,尽管我国政府相继出来了各项调控措施。然而,截止目前,全国住宅商品房房价依然没有下行趋势,这令人们不得不从根源寻找房产泡沫的成因——除了紧张的供需关系外,地价过高导致的房价过高成为了“土地财政”备受诟病的另一重要原因。

在地方政府财政中占据重要位置的“土地出让金”是房地产开发商建房的主要成本之一,由于地方政府追求的利益最大化直接将成本压力推给开发商,而开发商为保证利益最大化又将成本压力转嫁给消费者,最终由高地价推升的高房价成为现实。因此,若想改善目前房价过高的情况,首先就要将土地出让金降至合理水平。然而,地方政府对土地财政的依赖又使一些地方对于房价下跌充满担忧。一旦房产泡沫被戳破,楼市势必陷入低迷,而“土地出让”则更显艰难,这就意味着地方政府将失去重要的财政收入来源。一旦这种持续推升房价以保障地方土地收入的恶性循环逐步扩散,将严重危害国民经济长期持续健康的发展。

因此,地方政府若想真正将房价控制在合理范围内,首先便需要开源节流,尽快以合理的预算内收入代替依靠“土地出让金”获益的“土地财政”,从根本上排除地价带高房价的诱导因素。

二、从量变到质变——“土地财政”亟待改革

1. 依靠土地出让金维持财政收入无法长久

众所周知,我国现有土地面积居世界第三位,但人均占地仅及世界水平三分之一。所以,在庞大人口背景下,土地使用更具局限性。近年来,地方政府把土地出让作为财政的主要来源,实际上是一种“透支未来”的短视行为。“卖地”带来的滚滚财源在短时间内使地方财政收入达到前所未有的高度,但正如前文所述,土地的局限性使这种收入方式无法长期持续,一旦未来的若干年地方政府陷入无地可卖的窘境,那么,财政危机便会接踵而来。因此,我们需要认识到依靠土地出让金维持财政收入的方法无法长久,并将直接影响资本、资源的合理配置,损害地方经济协调发展。因此,在“十二五”时期,我国必须进一步收缩土地出让面积,从量的方向合理配置土地资源,避免发生“一曝十寒”的财政危机。

2.改变“土地财政”的收益方式

站在全局发展角度看,从土地上获取收入支持财政是正常的,在大部分市场经济体制国家,固定资产税收是财政收入的重要来源,而不动产一般即指土地与房产。因此,“土地收入”本身并不具备不合理性,只是我国目前在收入结构与收益方式上出现了较为严重的问题。

正如前文所述,目前我国“土地财政”收入来源主要有两个:一是与土地有关的税收;二是与土地有关的政府非税收入,如土地出让金等。正常来说,前者应作为土地收益的主导方式,而在我国,后者则充当着更重要的角色。这一扭曲的收益方式使我国政府的“财政收益”蒙上浓浓的商业色彩。因此,我们认为,从长远角度看,只有改变地方政府从土地上获取收入的方式,以持续的税收代替一次性巨额出让收入更具长期性,有利于地方财政在未来若干年可持续的增长,使地方经济发展具备更加良好的财税环境。

3. 提高土地供应和调控能力,改变土地供应双轨制

近日,国土资源部表示我国最终将取消土地供应双轨制。所谓土地供应双轨制,是指目前我国土地供应的两种不同制度——其一是政府无偿划拨国有土地给使用单位;其二是通过市场化手段有偿出让国有土地,目前主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式出让土地(招拍挂制度)。因此,取消双轨制实际上就是取消政府无偿划拨制度,使土地出让完全市场化。这一方案从目的上看,并不存在任何问题,因为如果土地资源配置的非市场化程度过高,势必导致市场无法真实反映土地价格,有损市场的公平性,同时,过于宽泛的土地划拨出让方式还将扩大政府部门的灰色收入空间。

因此,我们认为,取消双轨制使土地市场化是未来我国土地资源配置的发展趋势。然而只取消土地划拨增大土地有偿使用范围却同样会产生另外的问题。如土地价格的上涨将激发开发商囤地待涨的积极性。如果未来交通、电力、水利、学校、医院等公共基础设施项目用地都以有偿出让为主,则如何防止运营商或相关垄断企业把成本转嫁到消费者身上是一重大问题。而土地以有偿出让为主更意味着大大增加了各地政府的潜在卖地收入,增强了政府对土地资源的垄断。因此,如何对土地有偿使用进行规划与改革,成为改变土地“双轨制”之前更需考虑的关键问题。

4. 重新确立政府在土地配置上的定位与职能

从政府职能角度看,财政即为公共财政,是以公共利益为趋导的收支主体。然而,由于我国土地制度方面的设计缺陷,目前地方政府事实上集土地供给、监管和经营三方面于一体,直接导致了政府对土地进行商业拍卖的结果。如此一来,原本基于公平性建立的市场化土地出让制度,反而成为地方政府获取财政收入的重要途径。

因此,加强政府的公共管理职能,弱化经济建设职能,将政府对土地的经营权真正转移给市场,加强政府对于土地使用权买卖的监管力度。这样一来,才能从根本上走出政府过渡依赖土地出让金换取财政收入的窘境。

5. 加强保障性住房建设力度,使土地收入用之于民

“十二五”期间,我国要求地方政府完成3600万套保障性住房,这一数字意味着各级政府需要加大资金投入,而在民间资本很难投入保障房建设的情况下,地方财政的投入基本成为保障房资金的主要来源。因此,在提高土地市场化给地方财政带来巨大收入的同时,应强化地方政府对土地供应及资金供应的责任,加大对保障性用房的支持力度和对被征用集体土地的补偿力度。然而,值得思考的是,今年以来地方债务问题持续成为地方财政亟待解决的问题,今明两年进入还债高峰期后,保障房资金压力更加突出,地方政府若想解决财政紧张的问题,只能在现有体制下继续依赖出让土地增收,而地价的上涨将进一步推动房价上扬,有悖于民生建设的根本目标。

综合以上分析不难看出,在现有体制下,我国“土地财政”带来的不良后果已经凸显,若不在制度上进行彻底坚决的改革,无论对政府财政管理还是社会民生建设,都将产生十分严重的影响。

因此,我们认为,只有在确定地方政府财政的公共性定位,建立公平独立的市场土地供销平台,并将土地收入纳入合理的预算范畴,才能从根本上改变目前“土地财政”带来的一系列社会问题,才能使国家各方面与土地相关的政令得以顺利实现。

三、小结

在当今的中国,人们提到“土地财政”,从城镇到农村几乎指责之声连成一片。事实上正如我们前文提到,政府从土地获取收益(如房产税等)无可厚非,中国“土地财政”的症结在于制度的缺失和土地配置结构的不合理。土地是有限的,因此以出让土地一次性获取巨额收入的方式不可能一直延续,因此,只有将土地使用交易权从政府手中剥离,政府只参与监管与调控,才能使土地价格保持在公平合理的区间。与此同时,地方政府财政在收支方面需从长远角度出发,建立透明科学的预算制度,以税收为主体保障财政收入的可持续性,只有如此才能将地方发展引导上良性轨道,避免过度追求眼前收益而带来的长期危害。今年是“十二五”初年,未来五年里,我国将进一步加大财政改革力度,而“土地财政”这一迫在眉睫的问题更需要政府从根源上抓紧解决,从而保证地方乃至全国经济建设拥有一个合理的财政平台,也为“十二五”民生建设创造出良好可持续的财政基础。




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