2012年1月4日,审计署公布《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改结果》,其中第五部分专门分析地方债的审计情况,这可以看成是继去年6月公布地方债审计报告之后的第二份中央审计报告。

地方债何去何从,引起各界关注。这个审计报告透露了一些新信息,如财政部实施了新的债务管理信息系统,实行债务信息月报制度。中央还正在组织对普通高中负债情况的调查研究。

但是,笔者更关心的是地方政府自身的动作。该报告称:地方各级政府积极加强政府性债务管理,有13个省级政府专门召开会议,研究部署地方政府性债务审计发现问题的整改工作,有的设立了整改工作领导小组;有7个省级政府制定和完善了地方政府性债务管理制度或融资平台公司管理办法

此前曾有媒体报道,十个省份已经公布了省级债务账单。(拆解十省地方债)而这里则提到7个省份制度和完善了地方政府性债务管理制度或融资平台管理办法。因为2011年和2012年是偿债的高峰期,这些以地方法规形式确定的化债办法到底是什么呢?

在2011年3月份,民建中央曾向全国政协提交了《关于完善地方政府性债务管理制度的提案》。这份提案包含五点内容,一是放开地方发债;二制定和出台我国统一的地方政府性债务暂行管理办法;三是将地方政府性债务收支纳入预算管理;四是现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控;五是加强对地方政府性债务的审计监督。

现在看来,这些措施大多数得到采纳或者正在试点,如地方债试点、动态监管等等。但是是否及如何纳入预算管理,还有待这届的全国及各地两会的预算报告情况。

但是,对于制定全国统一的管理办法,目前并无声息,倒是7个省份先制定了各自的规章。

通过网络检索,可以得到部分省市的规章文本。以浙江省为例进行说明:

政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。——但是对于这个相适应的比例并没有明确规定,比如是以财政收入为参照,还是GDP为参照,这里仍然模糊处理,意味着债务上限仍没有法定标准

各级投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作。——批投资就可以批债务,仍然是多头管理,显然几乎仍等于没有监控
政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目。政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设,但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目。不得用于经常性支出和竞争性项目建设。——虽然有禁止性规定,排除了经常性支出和竞争性支出两个口子,但是对于何为“急需”显然没有明确的限制条件,模糊不清。
政府各部门、单位举借政府性债务的,必须按照财政部门的要求编制部门(含所属单位,下同)、单位政府性债务项目年度收支计划。——这个要求比较好,至少是加强管理。类似的加强管理的举措不少。

下列资金可以作为债务责任主体偿还政府性债务的来源:
  (一)债务建设项目投入使用后的收益;
  (二)债务责任主体的自有资金和资产出让收入;
  (三)经批准处置的国有资产收入;
  (四)财政预算安排的专项偿债资金;
  (五)经批准的政府偿债准备金;
  (六)债务责任主体的其他收入。
——这一规定为国有资产变卖还债提供了地方法理依据,其中并未包括政府预算内资金,可见割断了两者之间的关联,但是下面的条款则又开了一个口子,即可以直接从预算资金划入偿债准备金,而这些准备金可以用来偿还债务。
第三十九条 政府性债务偿债准备金的主要来源:
  (一)财政预算安排的资金;
  (二)原财政周转金转入的资金;
  (三)政府性债务资金银行存款利息净收入;
  (四)逾期还款收取的滞纳金和罚款;
  (五)偿债准备金增值收入;
  (六)其他可以用于偿还债务的资金。