2010年5月份,国务院曾召开常务会议,当时离十一五结束已经不远,可是减排工作远远不达标,“完成十一五降低20%左右的目标仍然十分艰巨”,前四年全国单位国内生产总值能耗累计下降14.38%,本来就少了,可是当年上半年6大高耗能行业加快增长,能耗不降反升。于是,国务院还专门颁布文件《关于确保实现十一五节能减排目标通知》。

1月13日,国务院发布《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》,而要了解控制温室气体排放,首先要了解综合的节能减排规划。这一规划首先基本肯定了十一五的成绩,“基本实现了“十一五”规划纲要确定的约束性目标”——全国单位国内生产总值能耗降低19.1%,二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降14.29%和12.45%。至于19.1%的数据如何得来,外界难以知晓。

查询关于节能减排综合性方案的历史,其实是自2007年始。这一方案开篇即提出,依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定,单位国内生产总值能耗降低20%左右,主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。

不过,这次的综合节能减排规划显然比过去要严厉许多。当减排仅仅是一种国际政治压力,减排自然缺乏内生动力,而当减排和节能相结合,减排就成了自己的事,因为能源消耗过大已经成为中国要面临的重大战略性问题。

如果对比2007年方案和2011年方案,可以发现,两个规划有明显区别。

第一,此次方案尤其强调了目标责任,并把它作为总体目标之后的第二个小节,而此前没有这个小节。如果此文件要真正落实,势必涉及官僚体系内部条块的分工,而这一个目标责任采取层层分解的方式,“明确下一级政府、有关部门、重点用能单位和重点排污单位的责任”,这有些类似于1980年代的税收政治承包,从执行力上是一个有效的举措,虽然也会带来一些问题。其中还采用了官方最狠的手段——“纳入政府绩效和国有企业业绩管理,实行问责制和“一票否决”制”,这意味着,官帽子直接与节能减排挂钩,非同小可。

第二,1997年的手段是“控制增量,调整和优化结构”,而2010年方案去掉了“控制增量”四个字,并要求“对未按期淘汰的企业,依法吊销排污许可证、生产许可证和安全生产许可证;对虚假淘汰行为,依法追究企业负责人和地方政府有关人员的责任。”

第三,在重点工程环节,过去将水污染作为重点治理对象,并专门列出,而这次规划的重点工程不仅包括水污染,还包括燃煤电厂、水泥等行业脱硝等。

第四,2011年方案提出了“推广节能减排市场化机制”,而此前根本没有这个提法。“推进排污权和碳排放权交易试点”也是这一机制中的新方法。

第五,加强节能减排基础工作和能力建设得到强调,加快制(修)订重点行业单位产品能耗限额、产品能效和污染物排放等强制性国家标准,以及建筑节能标准和设计规范,提高准入门槛等措施被提及,而1997年方案几乎未涉及此项。

当然,不仅仅看到变化,还可以看到不变,不变的正式这些年来改革的顽疾,五年过去,这些领域几乎没有任何改变,于是再次重新提上改革议程,至于五年之后会怎样,拭目以待。以下列举一些两个方案重复的内容:

1,积极稳妥推进资源性产品价格改革。理顺煤炭价格成本构成机制。推进成品油、天然气价格改革。完善电力峰谷分时电价办法,降低小火电价格,实施有利于烟气脱硫的电价政策。(1997)——推进价格和环保收费改革。深化资源性产品价格改革,理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源性产品价格关系。推行居民用电、用水阶梯价格。完善电力峰谷分时电价政策。深化供热体制改革,全面推行供热计量收费。(2011)

2,调整《加工贸易禁止类商品目录》,提高加工贸易准入门槛,促进加工贸易转型升级。(1997)——调整《加工贸易禁止类商品目录》,提高加工贸易准入门槛,促进加工贸易转型升级。合理引导企业兼并重组,提高产业集中度。(2011)

等等。