农村改革遗留的问题盘根错节,走什么样的农业道路,给予农民什么样的权利,建设什么样的新农村,进行什么样的城镇化建设——这些都是未来农村发展中的关键问题,这比“多予少取”指导下的前十年农村改革和发展要复杂得多,而且难度要大得多。胡锦涛除夕在京郊讲话称,惠农强农不会变,而且会更多。但是仅仅“多予少取”在下一个时代远远不够。

改革的路在哪里?温家宝的答卷《中国农业和农村发展道路》一文中也有系统阐述,温家宝将农村的问题核心归纳为三个:一是现代农业,二是农村建设,三是城镇化。从宏观上看,这三个归纳找到了核心,但是如何去做,则存在巨大争议。本文试图分析这些方略出台背后的政策争议及温家宝农村政策的缺憾。

(一)现代农业。土地资本化,并以资本为纽带进行土地的规模化经营,在一段时期内似乎成为发展现代农业的法门,支持者美其名曰,规模化才能带来效益,而要促进规模化生产,就要促进土地交易和流转。因此,各种强迫农民进行流转和交易的各种交易所便诞生,实际上与强制征地无异。温家宝在此文表态:将来农业经营形式会多样化,但家庭经营任何时候都是最基本的形式。这既是由农业的产业特征决定的,也已经被农业现代化国家的实践所证明。国家鼓励工商企业为农户提供产前、产中、产后服务,不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。

这也意味着,这届政府认识土地和资本关系上,有了清晰的表态,各种打着改革的名义,进行的所谓的流转和规模经营不会得到大规模推广。下届政府会否坚持这一方向,目前还难以知晓。

许多人会把规模化经营、流转和农民的土地财产权利绑定,认为既然不主张大规模地推动规模化,就等于不主张确立农民的土地财产权利。在笔者看来,这是两个问题,主张家庭经营为基本模式,并不意味着忽视产权的确认和保护。温家宝在第三部谈城镇化时提到农民的财产权利:土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利,应当让他们带着这些权利进城,也可以按照依法自愿有偿的原则,由他们自主流转或处置这些权利。

这当然只能看着一种离任的空头承诺,因为各种置换农民土地,赶农民进城的事件正此起彼伏地发生在中华大地,各种名目皆带上改革的面具,比如土地换社保,土地换房子等等。背后都不过是打农民土地的主意。温家宝此处表态,其实等于堵住了这些改革的路,但地方的实际处理不会以总理的这篇文章为转移。况且,任何改革都是有成本的,城镇化的推进和农民补贴的增加都需要配套的公共财政支持,如果没有财政支持,各项改革也是空中楼阁。如何拿捏是个难题

(二)农村建设。温家宝的文章提到了农村基础设施、社会事业和社会保障,可是唯独没有提到农村基层治理,村民自治制度完全被边缘化,而如果没有民主制度的配套,各项建设的效果大打折扣。温对农村治理机制的表述只出现在后文中:保障农民的民主权利,不仅在于让农民按自己的意愿参加村委会换届选举,而且要更加重视扩大村民自治范围,完善与农民政治参与意识不断提高相适应的乡镇治理机制。表述相当保守。

在农村建设章节,温家宝特别强调,“城镇化不可能取代新农村建设,城镇与农村在经济社会生活中的功能性差别不可能、也不应该被消除。”这与过去的表述相当不同。有许多人认为,要解决三农问题,就要消灭农民。但是,其实无论城市化多么发达,作为13亿人口的大国,都有相当人口生活在农村,因此城镇化绝对不可以替代农村建设。这是一个清晰的思路。

据此,温家宝也提到,不能把城镇建设的做法简单地套用到农村建设中去,不能把城镇的居民小区照搬到农村去,赶农民上楼。农村建设还是应该保持农村的特点,有利于农民生产生活,保持田园风光和良好生态环境。对于各地赶农民上楼,置换农民土地的行为进行了批评。但批评归批评,可会落到实处?

(三)城镇化。在相当长时间内,城镇化这个词并不流行,替代的是“城市化”,一字之差,含义大不一样。通过急速的城市化,各种问题开始集中显现,因此回归城镇化,摒弃城市化。温家宝特别强调:大量农民工向少数大城市、特大城市和沿海发达地区集中,极大地推动了这些地方的经济增长,但同时也提高了这些地方人口城镇化的成本,甚至超越了这些地方资源环境的承载能力

温家宝的城镇化战略的关键问题包括三个方面:人口城镇化、征地制度改革和三留守问题。但是对于如何发展小城镇,似乎并无太多着墨。

 

纵观温家宝全文,他对于自己取得的成绩较为满意,对于目前农村现存的主要矛盾有清晰的认识,对于改革的大方向、大战略有非常清晰的定位,这也是温家宝给下任划下的圈,下任会不会按这个路径去走,拭目以待。

同时,温家宝也忽视了一些重要问题,比如农村治理机制的重塑,几乎没有着墨。对于土地制度改革的难点,似乎并不深入,而是提到一些讨人喜欢的原则和口号,可能难以说服地方政府执行者。对于农村金融体制,仅仅提到全国金融工作会议专门讨论,但其实并没有什么讨论。这些缺憾,也许只能得到下届政府去完成。