已经走过24年的中国村级选举,曾一度波澜壮阔,备受关注。而今,在“乌坎事件”后,虽然乌坎村的新一轮选举如火如荼,但学界和观察者却相对淡定,关注度似乎不如同在广东发生的2005年番禺太石村罢选事件。

“单从选举上看,乌坎村没有什么新意。”中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘对《财经》记者说。对研究基层民主的学者而言,村级选举已不新奇,比乌坎村更规范的选举也并不少见。

村民自治几经兴衰沉浮。在2007年举办的一次纪念《村民委员会组织法(试行)》颁布20周年学术研讨会上,被问到如何看待村民自治趋向衰落时,一位村治研究的权威学者说,如果村民自治真的死了,那么也要给它开一个追悼会。这句话在圈内传为辛酸的笑谈。

回溯至1987年,时任全国人大常委会委员长彭真在讨论《村民委员会组织法(试行)》(草案)时曾说,“村委会是最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村,将来就可能管好一个乡;管好一个乡以后,将来就可以管好一个县、一个省,真正体现出我们的国家是人民当家作主。”

怀着这样良好的愿望,村治研究学者行走在基层,试图让民主自治在中国基层发芽生根,并实现良好的乡村治理。可现实却并未如所愿。以乌坎村为例,虽然广东省已经进行了五届村民委员会选举,但这个制度在乌坎村形同虚设。

乌坎如今的选举同样存在争议。其前次选举在结束十个月后被广东省工作组认定无效。而无论《村民委员会组织法》,还是《广东省村民委员会选举办法》,均未明确规定哪个机构可以认定选举无效。行政机关认定选举无效被滥用,正是村民选举的乱源之一。

在村民选举面临诸多现实和法律困境时,修改法律的呼声不绝。2010年10月28日,新的《村民委员会组织法》修订通过,在选举上的进步却相当有限。部分学者开始反思选举本身:“我们是不是太重视选举了?一个村里的事需要那么复杂的选举吗?”对村民选举制度的各种“创新”也在尝试中,其中包括户代表选举制度等。

源起于群体抗争的乌坎村选举,让外界不得不再次审视村民自治制度所面临的现实困境。

利益之变

民主是一种利益分配方式。无论是七年前的太石村事件,还是目前乌坎村所进行的重新选举,其核心均指向土地利益。村民们认为,前任村干部未经他们同意出卖村集体的土地,他们希望通过重新选举,选出自己的代言人。

利益——这正是贯穿在村民自治制度发展变革中最关键的因素。然而,随着国家政策调整和农村发展形势的改变,村级公共利益的表现形式也发生极大改变,这个基层民主制度不得不面对利益焦点的急速变化。

村民自治制度源于广西农民的实践,在1982年上升到宪法层面。至于村委会具体怎么选,尚未有单行法律进行规定,也没有现成的制度可以参考。民政部基层政权建设司原副司长王振耀回忆,当时国内精研于此的学者还不多,于是民政部通过外交部邀请了许多国外专家来指导村民选举。

上世纪80年代的摸索过程相当漫长,但整体态势是积极的——从中央到民政部、地方政府均积极推动村民自治,农民对这个新制度也充满了热情。

在河北正定县、吉林梨树县、辽宁铁岭地区、山东莱西县等地,《村民委员会组织法(试行)》出台前后,均进行了各种选举试验。莱西县后来被选为全国村级组织建设工作座谈会的会议地点。王振耀对《财经》记者说:“时任莱西书记说,既然在经济上实行家庭承包经营制度,还权于民了,那么政治上也要还权于民,就是村民自治制度。”

在这一时期,农村发展形势喜人,农民收入增速也一度超过城市居民。虽然村民自治制度从一开始设计之时,村委会就承担了部分行政职能,如收税收费、维护社会治安、实行计划生育等,但在上世纪90年代中期以前,官民矛盾并未凸显,村民自治成为从中央到地方共同支持的一项重要工作。

上世纪90年代中期以后,农村形势发生急速变化。一方面,分税制改革后,基层政府财政出现亏空,于是纷纷向农民伸手,“收费牵猪扒粮”,官民矛盾逐渐激化;另一方面,家庭联产承包制所释放出来的增产效应开始减弱,农村经济发展堪忧,农村人口外流。

“对基层政府来说,村级民主造成了不确定性,对行政管理者是个麻烦。”中国发展基金会副秘书长赵树凯说。这些“麻烦”,一方面,体现在基层政府和村委会之间的矛盾;另一方面,体现在村党支部和村委会之间的矛盾,即通常所说的“两委”矛盾。

这一时期,中央连年下发减轻农民负担文件,但并未根本奏效,部分农民手拿中央文件向基层政府抗税抗费。

村民自治制度成为重要的抗争工具,农民希望选出代表自己利益的村干部,而地方政府则认为这些干部“不听话”。尚处于试行期的《村民委员会组织法》开始经受考验,基层政府从支持村民自治,逐渐转变为普遍性地干预村级选举。2002年,《南方周末》曾报道,湖北潜江地区三年撤了187名民选村官。这种干预的情况延续至今。

2005年前后,全国各地纷纷废除烟叶税以外的农业税。此举一并斩断了基层政府附加在农民头上的“三提五统”等税费,税费问题不再是农村的主要矛盾。然而,伴随着城镇建设的狂飙突进与土地财政的急速增长,农民和政府之间围绕土地的矛盾愈来愈尖锐。

以土地为核心的农村矛盾,在城市化速度较快的广东很早就暴露出来,村干部倒卖村集体土地现象较为普遍,村民群体维权行为逐渐增多。2005年,广东汕尾东洲镇政府为建设汕尾火力发电厂,征用大批东洲村农民土地,农民不满政府补偿,引发了严重的群体性事件,导致东洲村三名农民死亡、多人受伤。此事引起了国内外的广泛关注,但这只不过是广东诸多征地矛盾中的一例。

广东省在村民自治制度试行时曾实行管理区制度,村委会选举只停留在村小组层面,直到1998年才开始将管理区改为村委会,全面实行村民自治制度。

乌坎村事件即发生在这双重背景之下——从群体性事件,走向村级选举,进而维护土地权益。

政府的边界

乌坎村选举,在其抗争之后,被诸多媒体誉为民主选举的典范。不过在一些选举专家看来未必如此。

王振耀曾指导吉林梨树县村民海选,吉林省梨树县是中国村民自治的示范县之一。他认为乌坎村的选举,程序的严格性可能还不如梨树——“秘密画票间的管理并不太规范”。

王振耀介绍,投票的程序应当是先排队领选票-进秘密画票间画票-出来投票,然后下一个选民才能领取选票。而现场的照片显示,领取选票的选民甚至还在附近走动。

乌坎选举对于基层民主是否具有示范意义?卡特中心中国项目主任刘亚伟认为,乌坎的抗争和之后获得新的选举权事关村民自治的实质和中国政改的困境。从这个意义上说,它的意义更接近小岗村。那就是,中国的改革必须既有基层的动力又有高层的支持。

按照《村委会组织法》规定,村民委员会是一个群众性自治组织。但同时,村委会承担了大量的行政职能,或协助政府处理事务的职能,如代理税务部门收取农业税、协助政府惠农资金下达和进行农村各项公共事业建设等。

因此,一旦基层政府的利益和村民利益发生冲突,村民自治制度便容易被扭曲。这背后的根本原因,则是本应持公正、中立角色的政府态度开始发生变化:一方面,不当作为。通过各种手段干预村民委员会选举,促使“听话”的村干部当选,或者任意撤换民选村干部。基层政府干预村民选举的行为,在全国一度非常普遍。另一方面,不作为。对村级选举中出现的贿选、黑恶势力操控等行为,并不能及时公正地依法处置。2005年4月28日,广东省东莞市寮步镇下岭贝村新村小组举行第三届村委会换届选举时,选举结束当天宣布当选有效。然而,两天后,当选者未能领到当选证书,原因是被村民举报贿选。但这仅是口头宣布,在选举结束后七个月间,既未下发当选证书,也未下达认定贿选的决定,使得村小组工作处于瘫痪状态。此类村集体工作受困于“贿选”认定的案例并不少见。

此外,本应发挥积极作用,对村民进行选举培训等配套行政支持的措施,则严重不足。

与此同时,上级主管部门对于村级治理,往往强调党支部的领导作用、村民的知情权、参与权等,却较少提选举权。选举——这个村民自治制度中的核心环节事实上被弱化。

此番乌坎村重新选举前,虽然广东省工作组详细解释了上次选举无效的原因,但并未追查认定上次当选有效的有关行政官员的责任。行政问责的缺失,让包括省工作组在内的或临时或正式的行政机关,都可以宣布一场选举有效或无效。

按照《村民委员会组织法》规定,有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,应当由村委会召集村民会议。但在乌坎村的选举过程中,为了避免村委会不履行召集村民会议的职责,乌坎村选举委员会曾试图推选村民会议的召集人,这一做法被政府相关部门以时间为由尚未付诸决议。

2月21日,乌坎村约80名村民代表开会,前来参会的政府人员遭到村民阻拦。村民认为,这是村内的会议,不想让政府参加,政府人员后来离开会场。但这次会议所拟定的预选方案,最终未获得选委会和政府同意,乌坎仍将按原计划于3月3日进行正式选举。

对乌坎村而言,选举过后,土地问题就会再次显现。如果这些有争议的土地仍然属于村集体所有,处置将相对容易,村民大会或村民代表会议可通过集体表决变更其收益所有权或者重新发包。但已经被征用或征收并变更了用途的土地,重新追回则相当困难。

 



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