推荐者语:

土地和金融是经济发展的两大驱动力,长期以来金融系统就像一台抽水机,把基层的资金抽到大城市,支持大项目。

2010年央行和银监会的规定有心良苦,可是这一政策变为空谈,大多数地区并没有达到,况且该政策主要针对县域法人金融机构,而对于大行的分支机构没有相应规定。

针对如此情况,有人建议出台更为严格的措施,激励资金留在当地,可是如果当地实在是没有实业发展,资源及生产率低下,强行金融手段提拔,最后祸及自己。因此,可能并非良策。

反观台湾的农村金融,走过了国民党时代的混乱局面,经历了陈水扁时代的大整治,终于形成当下的专门管理农村金融的机构,并且农村金融和农会形成某种程度融合,而且政府给予利率的补贴。这或许是正途。

中国未来,城镇化道路依然慢慢,仅仅靠大项目大贷款走不长久,而要建设城镇,需要大量的资金支持,需要活跃的县域经济。县域金融是关键。因此,无论如此,此文值得推荐。一飞

主持人的话:由于农村经济与县域金融固有的高风险、高成本、低收益特征,以及我国经济和金融体制尚处于转型过程之中,县域金融仍是整个金融体系的薄弱环节,县域金融服务乏力、农村资金外流严重的情况还难以得到有效解决。2010年,人民银行与银监会联合出台了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》(以下简称《考核办法》)。一年多过去了,办法实施效果如何?对县域金融资源进行有效调控的“组合拳”该如何出击?本期一线话题邀请中国人民银行宜宾市中心支行行长王比一、中国人民银行大兴安岭地区中心支行副行长姜泉及中国人民银行研究局邹平座研究员就县域金融资源配置问题展开讨论。

过度追求风险控制和盈利能力的监管机制,严重制约了国家宏观经济政策和货币政策的有效传导和实施

记者:2010年,人民银行与银监会联合出台了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》。目前政策实施已经一年多,从实践来看,是否有效解决了资金外流及县域金融资源配置失衡问题?

王比一:实事求是地说,由于多种因素影响,《考核办法》实施一年多时间以来,仅就宜宾的情况来看,政策效应并不明显。尤其是作为西部经济欠发达地区,县域金融机构资金运用率长期严重偏低,县域经济资金仍然在大量外流,中央建立农村资金回流机制的政策目标任务艰巨。

四川宜宾地处川滇黔三省结合部,是一个典型的西部经济欠发达农业市。2011年底和2010年初比较,从下辖8个县的法人金融机构存贷款变化看,各项存款为201.82亿元,增加99.65亿元,增长97.53%;各项贷款为117.21亿元,增加43.27亿元,增长58.52%;2011年底存贷款比例为58.07%,下降14.3个百分点;当年新增存贷款比例为43.42%,比总量存贷款比例低14.65个百分点,比全部金融机构存贷款比例低5.28个百分点。

可以看出,8个县的金融机构资金运用整体水平有明显下降趋势,而且法人金融机构的资金运用水平下降趋势更为明显。这里面虽然有2011年规模调控的因素,但更多的仍然是县域金融机构的信贷业务逐步脱离县域和农村经济,县域经济资金仍然持续大量外流的因素所致。

姜泉:以2011年为例,大兴安岭地区3家县域农村法人金融机构,即农村信用联社贷款余额分别增长19.99%,34.32%,27.45%,但新增贷款占新增存款的比例分别为39%、36%和一6%,均没有达到新增当地贷款占年度新增可贷资金比例70%的标准。从政策实施效果来讲,《考核办法》一定程度上促进了地方法人金融机构增加县域信贷投放的积极性,但效果不是特别明显。大兴安岭地区经济结构特点决定了辖区金融需求基本处于饱和状态,呈现溢出性资金流出特点,新增存款流向其他县域较多。

记者:《考核办法》出台的目的非常明确,就是要增加县域信贷投放,改善县域金融服务。但各地发展情况不同,在实施中基层感觉最大的困惑在哪里或者说存在哪些实施障碍?

王比一:《考核办法》出台的政策初衷显而易见,就是力图建立县域资金回流机制。长期以来,各个商业银行的县域分支机构将吸收的资金大量向“大城市、大项目、大企业”刚性集中,甚至绝大多数县域法人金融机构也开始“试水”城市金融背离县域经济,通过存放同业、银行间同业拆借市场、转贴现、银团贷款等多种手段将资金外流。对宜宾这样一个内陆经济欠发达地区,《考核办法》实施存在的主要障碍有,一是县域法人金融机构的市场份额有所下降。随着近年来县域经济发展速度的加快,许多商业银行原来撤并的县域金融机构又重新设立,县域法人金融机构的存贷款市场份额均有所下降,国有商业银行信贷资金刚性集中的趋势不仅没有减弱,反而有所加剧,是影响《考核办法》有效实施的主要因素。从宜宾整体情况看,2011年底金融机构资金外流总量为458.9亿元,其中国有商业银行资金外流416.2亿元,而县域法人金融机构资金外流42.7亿元,占国有商业银行的11.22%,占全部金融机构资金外流总量的9.11:6。二是县域金融机构经营策略的扭曲。县域经济集中了大量的中小企业和农村实体经济。近年来,许多县域金融机构开始逐步退出农村信贷市场,县域中小企业、农村经济组织和农户贷款利率水平越来越高,导致县域信贷市场有效投入明显下降。尤其是农村信用社资金应用率越来越低,大量资金长期闲置或低效运行,存放同业又遭遇资金价格压抑等多重尴尬。2011年底,宜宾的县域法人金融机构存贷款比例仅有58.07%,尤其是许多乡镇金融机构的存贷款比例不足50:6,有的甚至不足30%。三是监管方向过度集中于风险和盈利。低风险、高盈利长期以来成为对银行业监管的核心目标,而金融机构信贷资金的投向和货币政策、产业政策、宏观经济政策的融入程度,仅仅成为对银行业监管的附属项目。在这种监管模式倒逼的作用下,许多农业贷款项目的普惠制金融属性和政策性特征完全丧失,把信贷资金向“大城市、大企业、大项目”集中,成为更多县域金融机构的必然选择。过度追求风险控制和盈利能力的监管机制,严重制约了国家宏观经济政策和货币政策的有效传导和实施。

姜泉:由于各个地区经济发展情况不同,金融需求和金融供给的状况也不尽相同,一个比较矛盾的现象是,有的县域金融资源不够分配,经济发展“缺血”,而有的地方因为经济结构的问题金融需求供给饱和,富余的金融资源呈现溢出性特点。比如大兴安岭地区的县域经济就是这样。首先,大兴安岭地区是林业地区,农业、工业都不发达,经济成分中国有林业企业处于垄断地位,占地区国民生产总值的70%以上,民营和其他经济成分不活跃。而且区域发展的定位是生态功能保护,产业经济的发展必须依附于森林生态的保护功能。生态保护功能的实现依托于大兴安岭林业集团公司,其具有政策优势和规模优势,资金来源主要依靠国家天然林保护工程资金和大型商业银行的长期低利率贷款支持,基本满足了其资金需求。而且农村信用社利率高、授信额度小,国有林业企业对县域农村信用社提供的信贷资金兴趣不大。其次,农村信用社的服务主体是农村经济、中小企业和民营经济,而大兴安岭地区的农村经济中县域中小企业和民营经济总量不大,2011年中小企业和农户信贷需求满足率分别达到85%和90%,县域法人金融机构存在资金富裕放不出去的现象。基于这种情况,为了增加资金的使用效率,3家农村信用社通过黑龙江省农村信用联社将资金调剂到其他县的农村信用社。这样一来,就产生一个矛盾问题:资金富裕县域的法人金融机构的资金流向其他地方的县域法人金融机构,这种情况算不算资金流出地区的法人机构支持了县域经济的发展呢?如果不算,那就是人为地割裂了县域金融机构之间的联系,阻止了向县域经济输血的一条渠道;如果是,《考核办法》又没有这方面的界定,更不会对此有所奖励。

邹平座:县域金融发展滞后的主要原因在于:一是农村的经济基础差,产权制度不完善,二是信用环境和金融生态需进一步改善生活,三是金融市场存在结构不合理和效率低下的问题,四是金融企业在认识上、技术上和能力上不足,定价能力和风险管理能力上还有较大差距。

《考核办法》出台的目的非常明确,但各地发展情况不同。资金流动有自身独立的规律,总是流向效益高、风险小的地方。现在资金从县域流出,说明县域经济发展滞后,金融风险较大,金融体系不健全。特别是中国的农村仍然以集体经济为主体,产权制度不健全,信用体系不符合现代金融管理的要求,这是发展县域金融最大的难题。

新增信贷资金支持县域经济的考核要树立全国一盘棋的思想,突破地区限制,着眼于支持县域经济这个根本政策目标

记者:《考核办法》涉及两方面内容,即考核和激励。如果二者能互相配合好,理论上效果应该是不错的。从实践来看,这两部分内容都有哪些需要改进的地方?

王比一:奖惩机制的缺乏和模糊是影响政策实施效应的主要因素。要建立有效的县域经济资金回流机制,我的建议是要在县域经济资金供求矛盾日趋严重的背景下,从制度层面进一步确立县域金融机构服务县域经济的经营宗旨,可以考虑把新增当地贷款占比考核指标从目前的70%进一步提高。由于大多数县域法人金融机构资金大量闲置,许多已经加入银行间同业拆借市场,并且成为其盈利的主要来源。因此,对考核不达标的县域法人金融机构,可以与差额存款准备金动态管理相结合,或明显提高其存款准备金比例;也可以考虑严格控制其在银行间拆借市场的融出资金规模,乃至取消其银行间同业拆借市场成员资格。对连续不达标的县域法人金融机构,要分别制定严格的梯级处罚措施。例如,连续两年不达标,继续增加存款准备金率,停止再贷款申请资格;连续三年不达标,限制或停止相关县域金融市场业务。

姜泉:考核和激励都统一于一个目标,就是增加县域信贷投放,支持县域经济发展。按照这个目标,首先,新增信贷资金支持县域经济的考核要树立全国一盘棋的思想,突破地区限制,着眼于支持县域经济这个根本政策目标。资金富裕地区的县域金融机构通过一定的资金融通方式,将资金支持了资金融入方的县域经济,在实际效果上也符合国家支持县域经济的政策目标,也应当给予鼓励。其次,考核办法中激励政策的激励作用并不明显,政策“诱惑力”不够。因此,制订的考核实施细则要扩大激励政策的幅度,将考核办法中“达标县域法人金融机构,存款准备金率按低于同类金融机构正常标准1个百分点执行”进行细化,可以考虑修改为“对达标县域法人金融机构,以70%为基准,采用增加递进式法定存款准备金优惠,每增加一定的比例,加大存款准备金率低于同类金融机构正常标准的执行幅度”。

邹平座:金融企业的目标是效益最大化和价值最大化。不管是考核还是激励,最终能够充分调动基层金融企业积极性的还是要围绕这两个目标来努力。对基层金融企业的管理首先要以市场规律为基础,而不是以行政措施为主。

在目标设定上,首先要顾及金融企业的利润最大化目标。现有的考核办法虽然设定了准备金优惠等政策,但不能从根本上解决金融企业利润总水平的提高和风险控制的问题。在经济生态和金融生态不支持的情况下,金融企业会权衡县域投入的得失。如果产生的正向效益不能抵消损失时,激励政策是无效的。

其次是金融企业还会考虑价值最大化,所以目标设定上应考虑金融企业价值创造过程中的若干问题。如政策性支持、金融企业发展的资源供给和长期客户的储备、现代金融企业制度建设的条件创造等。

记者:除了办法本身,地方的相关配套政策也是重要的一环。实际情况又是怎样的呢?
王比一:长期以来地方政府对县域经济资金大量流失显得比较被动和束手无策,但在县域金融资源的调控中还必须要充分发挥地方政府的积极性和主动性,如,地方政府可以在法律法规允许的范围内,把各类财政性存款账户的开设、重点项目建设资金专户、用于贷款的贴息资金、风险补偿资金、配套的重点项目建设资金等地方政府专项资金和金融机构的县域信贷市场份额增长严格挂钩,提高金融机构贷款投放当地的积极性;可以考虑出台县域贷款管理条例,将县域新增存款一定比例投放当地的政策规定以法律法规形式确定下来,尤其是要从县域金融市场准入方面严格奖惩措施;应该积极改善财政和信贷资金的合理配置问题,不断完善农业贷款的风险补偿机制,科学设立财政资金补偿对象、补偿条件和补偿手段,有效提高县域经济对金融资源的吸引力;尽快出台农业融资条例,规定县域金融机构在保证资金安全的前提下将新增存款更多地投放当地,避免在此办法出台后出现一些和监管依据上的冲突;完善农业保险体系,提高政策性农业保险和农业信贷的融合程度,逐步建立多方风险分担机制,鼓励县域金融机构将更多贷款投入当地。

姜泉:《考核办法》中的政府激励政策并不具体,配套措施也没有任何强制性,并且人民银行和银监会也没有权力对地方政府“发号施令”,因此这条规定只是劝导性规定,对于地方政府没有任何约束力。针对这种情况,应当从中央到地方,增加财政部、国家税务总局等部门为考核的参与部门,将地方政府支持县域法人金融机构新增存款一定比例用于当地贷款的奖励政策落到实处。逐级成立有上述部门参加的联合考核组,深入到县级地方政府,要求县级政府应不折不扣地执行财政部颁布的《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》及财政部和国家税务总局发布的《关于农村金融机构有关税收政策的通知》等规定,加大对县域法人金融机构放贷的激励。

正确处理农村经济与县域金融之间的关系,实现农村经济和金融统筹发展,是进行县域金融改革时必须关注的焦点问题

记者:办法针对的是县域法人金融机构,对于商业银行县域分支机构的“资金抽血”行为目前来看似乎有点无能为力。我们又将如何鼓励商业银行县域分支机构对县域的信贷投入呢?

姜泉:我的建议是要从三个方面进行调控,一是人民银行加强窗口指导,综合运用服务和管理职能,引导商业银行分支机构增加县域信贷投放;二是金融监管部门在商业银行分支机构、营业网点设置上实施差别政策,对于新增存款运用于当地新增贷款占比较大的银行优先审批增设网点,低于一定比例的要严格限制营业网点的设置;三是运用税收政策,对于新增存款用于当地新增贷款超过一定比例的金融分支机构实施优惠的税收政策。

王比一:从前面的情况分析,2011年宜宾市县域法人金融机构的资金外流占全部金融机构总量不足10%,也就是说县域经济资金外流的最大渠道仍然是商业银行的县域分支机构。对商业银行县域分支机构,我的建议是可以将《考核办法》适用范围覆盖县域全部金融机构。这是解决县域经济资金大量持续外流的有效手段,是实现其政策目标和初衷的根本途径。同时,对商业银行县域分支机构贷款投入当地的比例可以实施差别化管理考核,结合贷款投入当地比例的差别化比例管理,灵活运用人民银行再贷款、再贴现等工具给予激励。另外还可以通过不断完善县域信贷市场的风险补偿机制和奖惩措施,鼓励商业银行县域分支机构不断加大县域经济的信贷投入。

记者:县域金融资源“失血”难止的根本原因在哪里?

姜泉:我认为县域金融资源“失血”难止的根本原因是县域金融组织体系不完善。一边是大量的金融需求,另一边却是严格的金融管制,无论是严格的市场准入还是价格管制,抑或是政策宣传,都给人们这样一个概念:金融资源流向正规的金融机构才是合法的、阳光的。而正规金融组织吸收的金融资源却源源不断地流入到它们的上级机构,流入到大城市、大企业,造成农村金融严重“失血”。因而,解决县域金融“缺血”的根本出路在于进一步开放农村金融市场,减少金融压抑,具体可从四个方面着手:建立健全农村民间融资市场,实施登记制度,将其置于阳光管理之下;减少资金价格干预,逐步推行农村金融市场利率市场化,使存贷款的利率都处于充分竞争之中;完善县域金融市场体系,鼓励担保机构、保险机构等金融风险分担的金融组织的设立;加大政策性金融的介入力度,规定政策性金融不得与商业金融争利,只起到市场缺位的补充作用。

王比一:在县域金融资源“失血”难止这个问题上,制度设置很关键。由于对县域金融机构完全商业化的运作要求,加上过度追求“低风险、高盈利”的监管模式,倒逼县域金融机构采取多种手段追求低风险和高盈利。如,不断提高贷款利率浮动幅度,使许多农业贷款的普惠制金融属性和政策性特征完全丧失,严重压抑了县域经济和农村经济有效的信贷需求;迅速退出小额农户贷款等县域信贷市场零售业务,导致近年来农户贷款难度进一步加大资金向大城市、大项目、大企业集中,或大量资金参与银行间同业拆借市场增加盈利能力,加剧县域经济资金供求矛盾。因此,按照今年中央金融工作会议要求,加快和深入推进农村金融改革,从法律法规层面严格界定县域金融机构服务范围,科学设定县域银行机构监管机制,健全和完善农业信贷风险补偿机制,逐步还原小额农户贷款等普惠制金融属性和政策性特征,是促进县域金融机构和县域经济、农村经济实现“双赢”并持续健康发展的根本保证。

邹平座:各种因素的累加形成了一个相对低效的县域金融制度安排。县域金融改革的实质就是要建立一个有效配置金融资源的县域金融市场,一个有效的、安全的、结构合理的、稳步发展的县域金融市场。

与我国农村经济一样,当前我国的县域金融正面临着第二次起飞的大好形势。为此,我们既要清醒地认识到现有县域金融市场的格局是县域金融改革的基础,又要对一些阻碍县域金融市场发展的问题加以研究,对不同利益团体及制度缺陷加以重组和调整。

姜泉行长也提出了这样的困惑,我们需要树立县域金融大市场的观念。我们在山东、江苏、河南、黑龙江、江苏和上海等地区的调查表明,一些有效地解决了“三农”问题的信贷资金不是投放在农村地区,也不是由县域金融机构投入的,而是由城市金融机构投入的。

因此,县域金融市场化的关键是突破地域限制和机构限制,发展有层次的县域金融市场,特别是要发展农村小额信贷银行和农村资本市场,提高县域金融资源的配置效率。应鼓励国有控股银行和股份制银行对农村信用社和中小金融机构的重组兼并,根据农村经济的需要,打通城乡之间、国际国内之间的金融市场通道,增加农民财产性收入和抵押担保能力,打造良好的县域金融生态环境。

当前,县域金融中的城乡统筹模式在县域金融供给方面已经发挥了十分重要的作用,从城市投入资金远比从农村投入资金的效率高,从生产力高端注入资金是解决县域金融问题的重要思路。

记者:从基层的反映来看,县域金融有“饥”有“饱”,当然“饱”是相对的,一些农村地区的经济发展确实消化不了太多的“金融营养”。县域金融资源要得到有效的调控,“供”与“需”应当匹配。邹老师,您怎么看这个问题?

邹平座:农村经济决定了县域金融发展。随着我国农业产业化进程不断加速,农村经济的发展格局正在经历大的转折。正确处理农村经济与县域金融之间的关系,实现农村经济和金融统筹发展,是进行县域金融改革时必须关注的焦点问题。我认为,在处理农村经济发展和县域金融改革关系方面,应当关注以下三大问题。

首先,县域金融的发展取决于经济发展,现有的需求与当地的农业发展水平相关,新的金融需求则与当地的价值增值能力相关,当一个地区的价值总量和价值增长能力不变,生产力结构不变的情况下,金融总量的变化并不能促进地方经济的发展。相反,新增加的金融供给要么流出当地,要么被损失掉,这时金融出现中性状态。也是既定条件下的“金融中性论”。因此,在县域金融改革中,不能从一个极端走向另一个极端,增加对一个地区的金融投入,一是要看现状,二是要看发展。

其次,正确识别县域金融有效需求和名义需求之间的差别、有效供给和名义供给之间的差别。一些人从名义需求的角度得出县域金融需求缺口很大的结论,呼吁大力增加县域金融供给,但是,这可能是一个错误的信号。因为对于市场有意义的是有效需求。金融市场的有效需求是指那些能够还本付息的需求,也就是说一个地区的价值增值能力要强。

再次,县域金融需求不受地域限制,有的地区可能最有效的需求在城市,而不是在农村。所以,一些银行从城市注入的资金也是县域金融供给。而且,这种县域金融供给更有效,它不但增加了供给,而且通过资金供给实现了城乡统筹。

县域金融市场新模式的创建,应当符合四个基本要求,即县域金融市场是可持续发展的、有效率的、安全的和结构合理的。

一个可持续发展的县域金融市场体系的结构特征应当是:多种经济成分并存的、正规金融和非正规金融并存的、政策性金融和商业性金融并存的、各种金融产品和金融行业并存的市场体系。

来源: 《中国金融》2012年第5期

 



Leave a Reply

电子邮件地址不会被公开。

You may use these HTML tags and attributes:

<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>