新农村建设本来是一次极佳的训练民主训练过程,也是培育村民公共精神、参与意识和社区归属感的绝佳机会——他们会在参与公共建设时提出自己的利益要求,同时考虑整体的要求。

一、当前影响村民自治的主要因素

1,工业化和城市化的影响。

无论是即将变为城市的城郊地区,还是内地农村,工业化和城市化的影响都显而易见。对前者而言,土地的增值成为最突出的变化;对后者而言,村庄人员外出,农业经济萧条是最突出的表现。

 

2,行政干预。

行政干预包括两个方面,一个是镇政府的干预,这种干预由税费时代的“收税费”,变为转移支付时代的“克扣”支农款。另一方面是党委对村委的干预,村委会组织法规定“发挥党的领导核心作用”,在未实行“一肩挑”的地区,这是主要的矛盾。

 

3,管辖区域面积。

撤乡并村之后,村庄的规模与实行村民自治的效果密切相关,到底是村庄共同体的“社区自治”,还是行政村层面的“自治”,这其中大有不同。

 

4,村委会基本职能定位。

村委会被行政化不仅简单地表现为“行政干预”,更严重的是制度设计的定位就存在极大的模糊不清,既有本来国家行政权利职责的事,又有本社区自治的内容,村委会一直在两者拉锯之中存在,在村庄内部不如外部(行政权力)更有资源时,村民自治便会自然偏向行政化。

 

二、当前改进的主要几个方面

 

1,以规范选举为主要内容。

    通过更为细致的法律规定,解决村委会选举中的“贿选”、“秘密投票”、“违反选举可起诉”等问题。同时,强化“选举民主”之外的“管理民主、决策民主、监督民主”内容,设计一些制度框架,使村民自治的“四个民主”更规范。

 

2,以治理为核心的改进策略。

    更多的人看到,仅仅严格地规范选举,并不能根本上解决村民自治的问题,甚至有不少人认为,选举本身也带来了更多的混乱,尤其是许多“一刀切”的规定,没有赋予村庄自身更多灵活性的空间。

因此,他们不赞成把重点放在“选举”上,而应当放在“治理”上,在具体法律规定上,赋予村庄更多的根据当地情况创设制度的可能,而不是一部法律从程序到实体,都作严格规定的法律。他们认为,只要村庄能够和谐安定,有没有严格的选举,并不是最重要的。

 

3,社区建设的新思路。

    从江西省开始的农村社区建设开始变为全国农村建设的新思路,这一思路可能包含两个方面含义,一是社区自治的概念,强调以自然村为基础的社会生活共同体(17大报告用词)范围内的自治。另一方面,除唯一的自治组织——村民委员会外,尽量发挥村内其他组织的功能,并更加强调村庄的村委会的公共服务职能。

 

5,分清国家政权和村民自治的不同职能。

许多人基于自治的考虑,反对国家政权的下移,认为基层的事情尽量自治。本人也赞同这一观点,但在现代社会,任何人和地区都不可避免地纳入国家体系,基层的公共服务尤其如此。而目前,农村面临最大的短板是政府该承担的职能没有承担,或没有承担好。如治安,土地管理(规划)、畜牧服务、水利等等。这些东西,靠自治是无论如何也搞不了的。这些必须要求国家政权继续下移,为农村提供这些服务。

只有这样,村委会才能从行政化的框架中解放出来。如在台湾一样,一个村里既有一个拿政府工资的公务员,专门处理与政府相关的各种事务;还有一个不拿工资由大家选出来的村长(里长),里长的角色更多的是反映村民的需求,向政府索取资源;维护本社区内部事务,包括民事调解等等。

现在,我们的村委会承担了太多的政府职能,虽然不收农业税,但抓计划生育、土地所有权者角色等等,只有把村委会从这些事务中解放出来,村委会才能真正回归民间的本色。

完善《土地管理法》,或者是制定新的《土地法》是其中的关键,因为土地利益成为引起乡村社会纠纷的主要因素之一。

 

三、培育参与精神

新农村建设本来是一次极佳的训练民主训练过程,也是培育村民公共精神、参与意识和社区归属感的绝佳机会——他们会在参与公共建设时提出自己的利益要求,同时考虑整体的要求。

韩国的新村运动也并非单纯的国家建设运动,基层民众参与和韩国精神复兴一直在同步进行。如果没有民主机制的构架,不能重新梳理村级治理机制,那么我们可能又一次错失了一次基层社会重建的机会。我们可能会有水泥路,但也仅仅是硬邦邦的水泥路,每个人走在水泥路上还在骂:这个工程又不知被贪污了多少?!

如果能够让民众充分参与公共工程的决策、讨论,我相信,中国的基层社会和整个中国都会有一个新的面貌。

(2007年12月在北京基层民主讨论会上的发言整理)



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