“他们要写万言书反对立法。”财政部一位官员对《财经》记者说。一审审议通过之后,《资产评估法(草案)》(下称草案)在业界引起轩然大波。

上述“他们”,主要是指由住房和城乡建设部主管的中国房地产估价师和房地产经纪人学会(下称中房协)以及由国土资源部主管的中国土地估价师协会(下称中估协)。从立法程序到实体内容,他们列举了草案的种种缺陷。

支持者认为,从2005年列入计划,经过七年努力,评估立法终于取得成效,未来有望打破部门分割、实现统一管理。而资产评估界的一些大佬正整合资源,以期草案通过后,获得更多发展机会。

反对者则称,如果草案通过,将对评估行业的专业性带来毁灭性打击。因此,他们正积极通过各种渠道反映草案存在的问题。草案试图打破部门利益,实现统一管理,但核心条款的规定上倾向于由财政部主管的资产评估领域,且在未来“统一管理”的构架上相当模糊,引起了反对方的不满。

一审审议后,中估协曾专门前往全国人大法工委沟通。还有一些部委也以办公厅的名义给法工委发函,提出对草案通过的担忧及相关修改意见。种种博弈之下,原定提交全国人大常委会二审的计划已被推迟。

资产评估扩权

这一轮资产评估立法始于2006年。是年6月,全国人大财经委成立《资产评估法》起草小组,成员包含行业内最主要的三方力量,即中房协、中估协和由财政部主管的中国资产评估协会(下称中评协)。

而今,最激烈的争议也正是发生在这三方之间,中评协作为立法的主要推动力量,是该草案的主要支持者。

评估行业在中国已有20余年的历程。作为中国特色的因素,因市场化改革的需要,巨额的国有资产流向市场,需要进行国有资产评估。因此,国有资产评估业务在整个评估业务中占据相当大比重。

但是,国有资产评估本身包罗万象,无论是土地、房屋还是矿产、珠宝石,都可能是国有资产。而评估行业的首要前提是专业性。对于一项交易而言,交易双方之所以邀请评估机构估价,是因为他们相信评估机构具有专业知识,并且保持公正的立场进行评估。

作为评估行业的另一个方向,在各专业领域的评估也在同步成长。

1994年出台的《城市房地产管理法》确立了房地产价格评估人员资格认证制度;1993年和1995年,土地估价师和房地产评估师的执业资格全国统一考试也相继举办。与这些法律、法规或部门规章出台同时,各行业协会先后成立。

多方积怨由来已久。第一次“斗争”的结果是,资产评估行业差点被“消灭”。2000年,国务院专项清理整顿经济鉴证类社会中介机构,并专门成立了国务院清理整顿领导小组。作为整顿的结果,中评协被要求并入中国注册会计师协会。

不过,结果并未如上述改革的路径进行。

2003年,国务院设立国资委后,财政部主管资产评估行业。2004年,财政部决定中评协继续单独设立,并发布了资产评估行业的基本准则。至此,资产评估行业的第一轮合并以失败告终。2005年,全国人大将《资产评估法》列入立法计划,财政部颁发了资产评估机构的管理办法,中评协则制定了评估师注册管理办法。

2008年,时任财政部副部长朱志刚转到全国人大任职,先后任预算工作委员会主任和财政经济委员会副主任委员,此时朱志刚仍兼任中评协会长职务。不过,随后朱志刚因贪腐辞去人大职务,2010年5月,朱志刚因受贿罪被河南省信阳市中级法院判处无期徒刑(参见《财经》2011年第12期“朱志刚案插曲”)。

此次提交人大审议的草案规定,资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益的评估。这意味着,过去主要从事国有资产评估业务的“资产评估”行业,将成为全行业的主导力量,其他评估或估价行业,将全部冠之以“资产评估”的名称,并受该法管辖。

这是评估行业的第二轮较量,围绕草案而展开。一些土地、房地产估价领域的资深人士对此颇有异议。反对者的意见称,资产评估本因国有资产评估而生,是中国转型期特有的现象,该终结的时候应该要终结,而不是“内部整合不好,又抢外面的地盘”。

从上世纪80年代就开始从事房地产估价的中国人民大学教授林增杰表示,“出这个法可以,但是不能叫《资产评估法》,应当叫《评估法》。”

模糊地带

按照全国人大常委会一审审议通过的草案,未来,评估行业将采取统分结合的管理模式。这种“统分结合”的模式体现在两个层面:一是行政主管机关;二是行业自律组织。

在草案中,对行政主管机关的表述相当模糊。如,在机构审批和执业人员考试及资质的规定中,审批机关为“省级以上人民政府资产评估行业管理部门”,而在监管部分的规定为“国务院财政主管部门会同相关行政主管部门组织实施资产评估行业管理协调配合机制”。

目前,评估行业处于六大部门分管的状态,这也是前次清理整顿所形成的评估行业格局,而统一管理之后,这个主管部门是否独立设置,或是直接归属到财政部相关部门,或是建立一个多部委共管的委员会。这是目前的难点。

亦有分析人士认为,评估行业是典型的中介行业,应弱化主管,强化监管。而在监管方面,分业监管或统一监管应不是难题。

而且按照草案第二十一条规定,设立评估机构,应当经省级以上人民政府资产评估行业管理部门核准,由工商行政管理部门办理登记。这意味着,今后所有类别的资产评估机构都要回到行政审批的状态。

然而在一些估价领域,无论是估价机构还是估价师的许可权限,都已下发到行业协会自主管理,不再经由部委行政许可。“法律打架”的现象将重现。

第二个层次,在自律组织层面。目前,各个协会都在民政部注册,并且由相关部委业务主管,这些协会今后何去何从同样是个难题。

中评协一位副会长对《财经》记者称,中房协、中估协等协会今后可能会以中评协的分会形式存在。目前中评协按照会员单位的营业额按比例收取会费,但是房地产估价及土地估价协会的会费是按照机构资质类别收取不同等级的固定年费,相对低廉。

上述“统分结合”主要涉及到主管部门和行业自律组织,而比这更重要的则是未来的行业发展模式。

在国际上,统一的行业自律管理和尊重专业区隔并非处于对立状态,如英国皇家特许测量师协会(下称RICS),其领域涵盖了土地、物业、建造及环境等17个不同的专业,但对测量师的第一条执业准则即为“贵乎自知”。据该协会人士介绍,RICS目前已与中国十几家评估或估价的机构建立了合作关系,其中包括中估协、中房协和中评协。

凡是申请成为RICS个人会员须申报某个专业类别,这些类别与中国各部门的规定无关,而是按其协会自身的分类方式进行。一些中国的资产评估师则比较“迷惑”,因为他们之前从事的业务类别较多,“各个方面都会一些”,而申报成为RICS会员,则只能放弃一部分,只申请某个类别的资质。目前中国大陆的申请者,还无一人同时获得两种专业类别的评估资格。

未来,中国的评估领域,评估师亦面临此类问题。首先是专业准则的合并或取消。在财政部颁发的资产评估准则中,包含了不动产的评估准则,而不动产主要包括土地和房产,在这两个领域,中估协和中房协各有各的估价准则。

现实中,以证券业资产评估为例,如果包括土地资产,证监会则要求具有土地估价资质的机构单独出具一份土地估价报告,而非直接采用资产评估机构的评估结果。

在面对评估准则冲突之时,到底采取哪个准则,这是不能回避的问题。

在中国,由国有资产评估发展而来的资产评估师,如何与其他评估类别共处仍是难题。

一种观点认为,资产评估应当包含其他评估或估价行为,只要取得注册资产评估师执业资格就可以从事其他一些类别的评估。这种情况并非不可能。

近年来,在财政部、教育部等推动下,一些财经院校专门开设了资产评估专业,专业中对于不动产评估准则,并未直接采用来自房地产或土地估价的准则,而是自成一套相近的准则。

按草案规定,完成经国务院资产评估行业管理部门认可的高等院校资产评估专业课程,取得学士以上学位的人员,可以免试相关科目。这引起了其他类别估价人员的激烈反对,他们认为,如果今后取得资产评估执业资格就可以从事其他估价行为,那么其他估价业务的专业准则将被颠覆。

另一种观点认为,资产评估和房地产估价、土地估价是并列关系,资产评估师要评估土地资产,同样需要取得土地估价师资格,评估房地产则需要取得房地产估价师资格。这与现状改变不大。

还有一种观点认为,今后无论从事何种估价或评估业务,均需要获得资产评估师资格,而后才能进行专业类别的资产评估。

这对其他类别的评估或估价师来说,都须增加一门公共科目考试。而对此前只取得资产评估师资格的执业人员而言,则是必须选择新的专业类别。中评协官方对此不愿置评。

据《财经》记者了解,草案一审通过之后,对立的多方尚无机会面对面协商,正通过各自的渠道向全国人大等部门反映意见。二审已推迟,由立法而带来的纷争,仍未结束。

如何协调应对立法过程中的分歧,并真正从行业发展的高度,探讨未来评估业发展模式,这是评估立法要面对的现实问题。

本文第二作者为李湘宁



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