最近的报道显示,全国国土规划纲要文本框架初稿已经形成的消息被广泛报道,这被称为全国首部。

通过资料查询可以发现,早在2008年,《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》已经发布,土地规划纲要与土地利用规划纲要,到底有何差别,外界难以知晓。

在前次利用纲要发布之时,国土部自称,这一纲要具有法律效力。既然具有法律效力,就要具有可操作性,并且具有惩罚机制。然而,无论是查询《城乡规划法》还是其他规定,均未发现对全国性规划文件法律效力的界定。

既然如此,那么这个法律效力如何诞生的呢?中所周周,国土系统的管理是以地方为主,上级(省以上)对省级只是业务指导而非领导,这意味着,国土部门的实权掌握在地方而非中央,它不是一个垂直的管理系统。

那么,要使一个全国规划具有实际的约束力,必须具体相应的指标任务,如将耕地保有量的目标进行分解,各个省市自治区各领任务,就如减排责任一样。

层层分解的体系有其好处,但是劣势同样明显。这便产生了地区的博弈:为什么这一区域为农业区域?为什么这一区域的建设用地指标如此之少?这些博弈又是如何进行的呢?中央和地方,地方和地方之间、地方和自治体(如村委会)之间存在多重的博弈。而且,如果仅仅是监管数量,那么是否允许类似碳排放一样的交易体系呢——在国土领域或为增减挂钩体系,在某个地方占用了农地,在另外的地方则要补上。同时,对这些地区数量目标的检查又是一个浩大的工程。

土地是最基础的资源,需要适应各地不同的需要而动态管理,约束过多,就会陷入计划经济的雀巢,阻碍经济发展。而对经济的调节,更多需用市场手段。对土地规划的宏观调节,同样要强化程序,强化地方管理,而不是中央一部大规划进行管理。达到这样的状态,仍需要十分漫长的过程。

希望所谓的全国土地规划,不是之前土地利用规划的翻版,同时也不是拍脑袋的规划,而是充分尊重地方而制定的规划。

当然,国土资源部部长说了,这次采用的方法是“反规划”,也即不根据战略目标进行分解,而是根据未来能使用的资源来进行编制,依据使用的资源和优化使用原则,对未来生产力目标进行测定。

既然如此,法律效力自然会减弱。但只希望,编制的规划能充分公开,接受公众查询。



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