经历了近十年的社会改革和建设,“政社分开”在十八大报告中被作为一个基本原则被提出,但如同经济改革一样,初期观念的共识达成并不容易,对公共服务的“国家队”和“民间队”统一监管是改革方向,重塑政府和社会的界限任重而道远。

2012年11月8日,胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告中,两处提到了“政社分开”,政社分开被认为既是行政体制改革的要求,也是社会管理体制改革的要求。

经济体制改革的核心问题是政府和市场的关系,社会体制改革的核心问题是处理政府和社会的关系。在计划经济年代,政府和社会融为一体,所有社会事务都由政府安排。

经济体制改革初期,政府开始“甩包袱”,主动退出了许多社会领域,社会领域的投入严重不足,导致民众负担沉重。近十年来的社会建设,以社会保障和公共服务体系建设为核心,取得巨大成就,但再也不可能重新回到政府包办的状态。促进社会组织力量成长、政社分开则是未来的改革方向。

2011年2月,国家主席胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表讲话,他系统阐述了对加强和创新社会管理的建议,其中第一点即要求引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力,支持人民团体参与社会管理和公共服务,发挥群众参与社会管理的基础作用。

中央最高决策层重视各类社会组织的作用,这并不容易。一位前民政部官员对《财经》记者称,早年,民间组织根本不会被纳入国家决策视野,遇上大灾大难,各级领导都要通过民政部门给灾区捐款,但却引起了质疑——民政部作为政府部门为何能接受捐款。后来,中央才逐渐认识到,社会组织建设是对政府作用不足的弥补,在汶川大地震之后,这一认识得到深化。

近年来,民政部主导的改革正在全国全面铺开:放开社会组织登记和管理、发展非公募基金会、改革事业单位、扩大政府购买公共服务、设立社工制度、对官办NGO组织进行改革等等。这些领域的改革,一些已经取得了相当的成功。

但是,随着改革深入,困难也日益凸显。一位民政部官员对《财经》记者称,“社会管理改革不是民政部一家的事,还包括综治委、公安部、编办等等,要深入下去必须要有多部门协同。”

在中国目前的管理体制下,提供公共服务的机构包括三类:社会团体、民办非企业单位和事业单位。其中,社会团体和民办非企业单位在民政部门登记,事业单位由编办负责登记。事业单位和民办非企业单位都是公共服务机构,前者由国家资金创办,后者由民间资金创办,因而采取了不同的登记管理方式。

北京华夏经济社会发展研究中心主任饶锦兴对此评价称,“这好比同样办企业,国有企业和民营企业的注册登记机关都不一样。今后,公共服务机构无论是国家办,还是民间办的,都应统一登记、监管,而不是因财产属性而实行不同的政策来。”

一大批享受政府机关待遇的官办NGO虽然本身应具有民间属性,但却严重官僚化,失去公信力,而不少事业单位则成为政府机关的小金库,或垄断性的经营单位。未来,改革的重点是如何让这些机构回归公共服务的本位,并且激发其活力。首要面对的是人员的级别和待遇问题,在老体制下,这些人的待遇、职级和社会保障是参照公务员的标准执行。目前,各地已在逐步取消事业单位的公务员待遇体制,参照企业执行,但阻力相当大。

香港中文大学公民社会研究中心主任陈健民对《财经》记者称,在香港,无论这些团体是在工商局,还是公安机关登记,最后都需要到税务部门登记,确定为公共服务机构的才有免税待遇,以此作为统一的准则。台湾政治大学特聘教授江明修亦建议,不论民办非企业单位也好,事业单位也好,社会团体也好,都应当有统一的监管标准,尤其是在财务、人事信息公开方面。

社会体制改革的另一重难点在于政府职能的转变。实行“小政府、大社会”还是“大政府、小社会”一直是争论不休的话题。2012年10月,《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》规定,“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。”这被外界认为是政府主动划清与市场、社会关系的表态,往“小政府”方向努力。

但“小政府”的改革方向并未达成共识。2011年5月,中央政法委秘书长周本顺在《求是》杂志上撰文阐述中国特色的社会管理创新之路。他在文章中称,“实际上,发达国家并非都是‘小政府、大社会’,不少大国都是‘大政府’,政府承担着社会管理的主要任务。”

在公共服务领域,按照传统的思维,公共服务由政府包办,比如,农村的“七站八所”,政府“养人养事”,为农民提供公共服务,但却一度成为县级干部的家属院,机构臃肿、效率低下。湖北咸安曾最早在此领域“动刀子”,撤销“七站八所”,引入市场主体提供服务,政府提供补贴农民购买服务。这一举动曾在全国引起轰动。

但是争议巨大,反对者认为有些领域民间公共机构不愿意进入,必须由政府提供。一位长期关注湖北咸安改革的农村研究学者对《财经》记者称,改革遭遇重重阻力,撤一个站,一个部委反对,因为他们以此申请项目经费的理由没有了。

不过,在全国范围内,政府购买公共服务却在加速推进。2012年,中央财政首次专门安排2亿元资金,用于购买社会组织提供的公共服务。此前,深圳、北京等地也早已试行这一做法。

政府购买公共服务为民间公共服务机构提供资金来源,但却也导致了政府对民间公共服务的控制力进一步加强,政府过于强势,甚至直接干预这些机构的微观行为,两者之间尚缺乏法律规范。

对于尚且幼小的社会组织而言,许多机构并不具有专业的公共服务能力,即使具有相关能力,却没有统一的评价机制。社会工作者职业水平认证制度是有益的尝试。目前,中国社工协会也已经成立,许多高校均开设社工专业,培养这一领域的人才。

经历了十年的社会建设和改革,改革正在缓慢前行,但如同经济改革一样,观念和共识的达成并不容易,而深层次的体制机制问题又正在显现,未来既须在观念上达成共识,又须务实高效的政策推动改革深入。

 



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