十年一个轮回,相比于上世纪90年代,农村形势发生了翻天覆地的变化。这也是今年一号文件对以往成绩的高度评价:农业生产得到很大发展、农村面貌得到很大改善、农民群众得到很大实惠,农业农村发展实现了历史性跨越。

在这个评价之下,还得出了一套方法论,“初步探索出一条中国特色农业现代化道路”。

温家宝去年在《求是》杂志的署名文章阐述了这条道路,这篇文章不仅高度肯定了他在农村所取得的成就,而且推广出了一套方法论,用于指导未来中国的农村发展道理,这个方法论包括三个方面(见政经笔记120116 http://www.tanyifei.cn/?p=3411 ),即现代农业、农村建设和城镇化。

显然,分析今年的一号文件,不能不回到对即将下台的这届政府十年成绩的总结。正是对过去农村发展形势的判断,才会推断出未来的改革方向。判断是否精准,决定改革策略是否得当。如果判断出错,药方自然不会有效。如果对现实判断对了,药方也可能出错。

总体而言,基本判断是符合外界预期的,即“我国农业农村发展正在进入新的阶段那么这是一个什么样的阶段呢?

——农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。

具体包括以下三个方面:1,人多地少水缺的矛盾加剧,农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级,农业对外依存度明显提高,保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨;2,农村劳动力大量流动,农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显,农民利益诉求多元,加强和创新农村社会管理势在必行,3,国民经济与农村发展的关联度显著增强,农业资源要素流失加快,建立城乡要素平等交换机制的要求更为迫切,缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远

这意味着,农村无论从生产领域(经济方面),还是生活领域(社会方面)都正在进行快速的变化,生产领域的情况是成本上升、产品供给结构性矛盾加剧,生活领域是农村内部和城乡之间的社会结构都在加速转变。

显然,一号文件把握了农村经济社会领域正在发生的深刻变化。对现实的把握是清晰的,针对这些变化开出的药方呢?

(一)主轴调整

但是,对于这些变化,一号文件并非全盘着力。如果以温家宝所提出的中国特色的农业发展道路来看,目前的一号文件并没有着力于农村建设和城镇化,而是着力于现代农业。

这是否说明过去曾一度提出的如新农村建设、统筹城乡发展等概念会逐渐被淡化,而现代农业成为统领整个农村工作的主轴呢?

根据目前的文件并不好判断,但至少现实是如此。虽然温家宝的文章中明确提出,城镇化不能替代农村建设,但现在不会把新农村建设作为主轴了。或许,过去的农村建设思路还为时尚早,待现代农业发展到一定程度,未来农村建设或许会再次成为重心。

另一种可能的分析是,农业政策的执行层人员一贯坚持以农业生产为主轴,但是更高层的意志则认为要开展新农村建设,因此即使在2007年一号文件同样是以现代农业为主题,但是却戴上了一个“新农村建设”的帽子。但此后,新农村建设的概念逐渐被淡化。

城镇化是新一届政府关注的重要概念,但在此处同样没有作为重点提出。城镇化的核心显然不仅仅是土地的城镇化,而是人的城镇化,要破解的是顽固不化的二元结构。在这方面,十年来改革进展并不大。

(二)走得更远

观察一号文件,不能不观察陈锡文的言行和解读,他可以被称为具体农业政策的掌门人,他的发展思路始终贯穿于十年来的农村发展,并且大多数观点都被吸纳进入温家宝的署名文章。

但是,在今年一号文件出台后,他接受记者采访时在“辟谣”,即强调家庭经营制度并非被否定。

因为,在这个一号文件中,提出了明确的改革方向,虽然这些方向并无新意,但从整体的文件表述看,过去相对保守的领域,现在变得相对积极。

这也可以看作是过渡期的一号文件,带有浓厚的前任的施政风格,但是又展现新的思路。在这些政策之下,农业生产和农村社会一定会加速分化。如果这种思路是未来十年农村发展的主导思路,如何面对分化带来的负面作用可能是下一个十年需要认真考虑的问题。

先来看一号文件对发展现代农业提出的几方面要求:1、(物质基础)农产品供给保障机制;2、农业支持保护制度;3,农业生产经营体制;4,农业社会化服务机制;5,农村集体产权制度改革;6,农村公共服务机制;7,乡村治理。

从这七个方面来看,其中农产品供给保障、农业支持保护、农村公共服务机制和乡村治理(前两者主要与农业有关,后两者主要与农村有关)在大方向上,没有太大的变化,属于温家宝时代的“多予”方针,即加大惠农力度。虽然在具体执行上出现了许多偏差,如农村公共服务因为缺乏农民的参与,导致豆腐渣工程遍地、乡村治理强调党的一元化领导,导致农村社会活力不足,但本身农村属于极速变化之中,这种一元化领导与农村人口外流和农村萧条同时发生,因此并未引起广泛的抗议。

但是,在另外几个方面,则表现了更为积极的变化。如农村生产经营体制、农业社会化服务机制和农村集体产权制度。

如,在生产经营体制上,在稳定承包经营制度的基础之上,更加强大扶持大户,而不是保护小农。扶持联户经营、专业大户、家庭农场,发展农民合作社、培育壮大龙头企业。过去,对粮食补贴,几乎是普惠型的,只要种地就有份,而今后并非如此,大户可能得到更多的补贴。

这样做本身无可厚非,因为大户具有更雄厚的资金实力,更大规模的生产能力(其中包括机械设备),因此生产效率较高。可是,有过农村生活经验的人都知道,此类扶持政策因为普遍的不公平,其实大多数被浪费了,而不是真正扶持了农业生产。最后可能赔了夫人又折兵,农村可能又会增加许多靠和官员一起欺骗财政资金而致富的人群。这群人已经引起了大多数农民的不满,未来这种不满一定会加剧。

如,在农业社会化服务机制上,目前采取的是平衡策略,及保有过去的部委利益,又鼓励发展新型组织。诸如咸安改革之类的一锅端的形式肯定不会出现,部委的继续做,在有增量市场空间的情况下,民间资金可以进入。可是一句话鼓励这些“农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业”,如何以打着公益服务旗号的官办服务机构竞争呢?如何保证市场的公正和公平呢?并没有一个很好的解决方案。在农业相对发达的地区,这两类机构的冲突会加剧,而在欠发达地区,可能仍然回到官僚服务效率低下的状态。

如农村集体产权制度方面。在过去林权改革的基础上,强调了“对农村耕地、林地等各类土地承包经营权”的物权保护,“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查,尽快完成确权登记颁证工作。”这是一个不得不走的步骤,只是来得太慢。产权确权是先兆,确权之后才能促进交易。这个政策谈不上“走得更快”,应是延续过去的工作。

而对于农村集体资产管理和征地制度,并没有什么大改革,只是强调加强监管,在手法上做工作,而非改革制度,不会有大变化。

(三)城镇化路漫漫

现代农业和城镇化是相辅相成的两个方面,现代农业发展使农业生产效率得以提高,那么更多的农业劳动力被转移进城。这十分考验城市的承受能力。

本届政府惠农大作为,改革小步走,农村改革留下了大摊子。上述经营制度、社会化服务机制和农村集体产权制度方面的改革,算是向前加快了一些步伐,但是根本性的改革还有很远的路要走,即使在发展现代农业这个单纯的领域。

城镇化是未来长远的道路,要破除的制度障碍还要大很多很多。这一领域再不下真功夫去推动,现代农业发展也会在城乡冲突中被打得粉碎。



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