(本文首发于《财经网》观察家专栏)由总理召集,总理、副总理、国务委员和秘书长组成的国务院常务会议是中央政府议事的重要形式。一周一次的国务院常务会议,中央政府既设置主动的改革议程,同时也应对经济、政治和社会各领域的现实挑战,研究应对策略。观察国务院常务会议是分析中国中央政府工作的重要通道。

2月20日,温家宝政府召开了最后一次国务院常务会议,象征性地研究了房地产调控工作。将近一个月后,直到3月18日,新一届政府开始召开国务院常务会议。

从3月18日至6月16日,国务院总共召开了11次国务院常务会议,通过这些会议,也可以观察新一届政府的重点改革议题及工作重心:他们是否在致力于推动承诺的改革目标?突发的事件多大程度上影响了改革的进程?什么样的议题处于初期的核心改革议程?等等。

先来进行资料梳理(括号内代表副议题):

三月份(两次):政府职能转变(及修改国务院议事规则);政府重点工作分工(未公布细节)。

四月份(四次):现代农业综合配套改革试验;营改增试点(及禽流感);分析一季度经济形势及部署下阶段工作;芦山地震抗震救灾(及取消下放71项行政审批)。

五月份(三次):2013年经济体制改革的重点工作(及再取消下放一批审批);农业生产市场供应及价格;灾后重建(及高校毕业生就业)。

六月份(已召开两次,未完):安全生产;大气污染(光伏产业)。

从上述的会议议程看出,11次会议,其中四次属于综合性的部署和规划的会议;两次和农业有关;三次为应对突发事件(其中两次与地震有关)而举行。

如果从副议题来看,三次为专门应对当时的热点问题而设置,如禽流感、光伏产业和大学生就业问题。

正如李克强在4月24日政府常务会议上说,会议强调,政府工作千头万绪,必须围绕大局,统筹兼顾。要在及时高效、科学有序应对自然灾害、公共卫生突发事件等的同时,继续抓好稳增长、推改革、促升级等各项重点工作。

这意味着,他非常清楚,政府不仅仅是要被动应对各种自然灾害、公共领域突发事件,还必须要抓住自己的核心工作,推动改革。因此,即使在主议题为灾后重建问题时,当天还讨论取消行政审批的副议题。

对于突发事件,如果没能寻找根本的解决方法,没有带来震撼性的反思,那么其应对策略不过是老生常谈的手段,只不过是提到国务院常务会议层面来协调,三个月以来,应对禽流感、地震、光伏产业、大学生就业等议题均是如此,这些问题都是当期热点,但又没有带来根本性的反思,或形成政策的创新。当然,本文暂且也把大气污染作为一种应对策略的会议,而不是长远策略的会议,虽然这次会议区别于上述议题,产生了更多的创新举措,如构建各省市区的环境整治目标考核体系、公布重点城市空气质量排名等等。

那么,除去被动应对的突发事件,笔者的分析更关注主动设置的改革议题——这也是最能体现李克强执政风格和思路的会议。虽然,目前作这样的分析尚早,毕竟新政府执政才不到半年。

但是仍可以以此窥视政策层的动向。显然,三大议题占据了李克强改革路线图的首位:取消和下放行政审批(长远目标是转变政府职能)、发展现代农业和营改增。

在这三大议题之中,取消和下放行政审批的力度是最大,但显然也是思考相对成熟的。从政经观察网站(www.tanyifei.cn)之前最先独家披露的中编办官员的讲座可以看出,这个方案是在年前就已提出,方案制定者甚至在春节期间也没有来得及休息,制定了这一个初步的改革方案。取消和下放行政审批,显然是李克强最急迫的,虽然每一届新政府在开局之年都进行了机构改革,但这次指向了一个更为长远的改革目标——转变政府职能。这一目标任重而道远。

从李克强正式执掌中央政府之前,笔者也一直观察其城镇化思路。他早在2010年中央党校的讲话就提到了城镇化的思路。不过执政前后提出的城镇化思路引起了热烈的讨论,其中质疑并不少,尤其是对于滥征农民土地、吹大房地产泡沫的担忧。但显然,李克强的城镇化应当是指向更为积极的思路,包括进行户籍制度改革在内的新型城镇化,更强调人的城镇化,而不是土地的城镇化。

从这几个月的国务院常务会议议题来看,他并没有提出全面的战略,而是先从其中最薄弱的一环开始——农业现代化。在三个月中,他召开的两次会议和农业有关,一次是专门研讨开展现代农业综合配套改革试验,要求先“封闭运行、风险可控”,另一项是研究农业生产问题,后者可以是春耕时期的常规动作。

“营改增”是李克强关注的财税改革的重点,今年2月他在上海调研并召开的座谈会上,兴致勃勃地听取上海的汇报,他对与会者称,“不要小看这件事”,“是继燃油税费改革以来又一项重大税制改革”。执政以后,这一思路没有变,通过营改增调整产业结构,促进服务业发展,并且给小微企业减税。三个月间,其中一次常务会议即是以此为主题,要求扩大试点行业和地区。但是,李克强的财税改革思路不会局限于此。“营改增”显然会改变中央和地方税收的关系,但官方披露会议的信息显示,目前的财税改革还没有深入到这个环节。营改增,目前仍是在试点,只不过扩大范围罢了。

取消和下放行政审批、现代农业和“营改增”是李克强前三个月所展现出的改革路线图,但除了关注中期和短期的改革动向,还必须关注更宏观的长远举措——未来更长的日子里,他打算怎么做?

这些思路并未完全成型,但是通过三个月间几次涉及宏观议题的常务会议可以分析一二。主要包括2013年改革重点工作、一季度经济形势的分析,以及第一和第二次常务会议讨论的政府机构改革和职能转变、政府重点工作的分工。这里重点分析对一季度经济形势的分析和对2013年改革的总体部署。

从对一季度的经济形势的应对策略来看,其创新举措并不多,核心是保持宏观经济政策连续性和稳定性,即“稳增长、控通胀、防风险”。在这个基础上,“用更大气力释放改革红利,加大结构调整力度,激发企业和市场活力”。

这意味着,保持经济政策的稳定,在发展中解决问题,仍然是最大的共识。改革不可能让位于发展,不可能出现阵痛式改革,而是在原有的经济政策上进行修补,然后努力地释放改革红利。

针对一季度的形势,4月17日的会议提出了五点举措,但除了最后一点“有效防范政府性债务、信贷风险”外,并无新意。如:1)扩大内需,温家宝任内已经利用家电下乡、汽车购置税减半等财政补贴政策集中释放了消费需求,但这些政策也导致了消费的不正常集中释放,反而减少了目前政策的可操作空间,因此李克强提出信息、医疗、养老和文化消费等新领域。2)农业领域,相关改革试点正在进行。3)民生领域,就业问题、完善社保体系问题、贫困生资助问题、保障房建设和分配问题,都是老生常谈的话题,但并未见到新举措。4)深化改革部分,主要提到了取消和下放行政审批、财税、资源价格、利率市场化和资本项可兑换。

从上述分析,通过宏观政策,无论是财政或货币政策,拉动经济增长的空间已经很小了。路已经不多, 5月6日,对2013年年度改革进行部署的常务会议对上述第四点提到了“深化改革”表述。

这次会议提出了总共九个方面——行政体制、财税、金融、投融资、价格、民生、统筹城乡、农业农村、科技——的改革任务。这么繁重的改革任务,不可能在2013年完成,与其说这是一份2013年的改革部署,不如说是一份李克强任内的长远改革部署。虽然在后期,可能会调整改革方向。

在这里值得关注的是,从排序来看,“统筹城乡”和“农业农村”在倒数第三位和第二位,统筹城乡环节的主要目标是户籍制度,“出台居住证管理办法,分类推进户籍制度改革,完善相关公共服务及社会保障制度”是2013年的改革目标,户籍管理的主要部门是公安部,公安部责任重大,公安部长郭声琨也在进行相关制度改革的调研。在农村农业方面,2013年的改革目标主要是“建立健全农村产权确权、登记、颁证制度”,这意味着,土地制度可能在未来有重大变化,因为产权登记是产权改革的基础,这是重要的动向。

以下,笔者重点分析排名前三位的改革——行政体制、财税和金融。这三项年度目标怎么样?长远目标是什么?未来怎么走?

行政体制改革显然已经展开,上文也已分析了关于取消和下放行政审批的内容,但是改革的目标要超出“取消审批”,转变政府职能。通过什么样的手段转变政府职能?上述会议提到了政府购买公共服务。政府购买公共服务早已有之,但不成系统。近年来深圳和北京等地财政系统都在进行相关尝试,由财政部门拨款给民政部门,扶持从事公共服务的社会组织,为社会提供公共服务。

在更早的时候,湖北咸安的乡镇改革大举推行政府购买公共服务,将过去的七站八所撤并,然后由财政资金购买服务,但是改革进展并不顺利,阻碍了相关条块申请财政资金,因部门利益强大而出现倒退。

政府购买公共服务,如何保证规则的公平?如何培育合格的购买者(公共服务组织)?如果界定公共服务组织的盈利性和公益性的界限?如何监督购买者?政府如何退出本来由自身提供的公共服务?如何面对自然原因导致公共服务领域的不可竞争性?这些面临复杂的规则,牵涉到政府,也牵涉到社会,如果规则考虑不全面,片面铺开,如果没有社会的充分参与、公开的讨论、透明的规则,可能导致的结果是部分地区公共服务减弱,政府权力却未必真的削弱。

庞大的政府理应退出部分市场空间,让社会提供服务,并让社会成长起来。这个方向没错。但当务之急或许不是政府购买公共服务,而是让提供公共服务的单位取得平等的市场地位——诸如公立医院和私立医院之间,如民办学校和公立学校之间,如果有一天,他们能够公平、公开地竞争,以服务质量的优劣来决定是否得到政府的补贴,那就说明,政府购买公共服务可以开始了。

第二位的改革是关于财税,可是官方对财税改革的描述始终没有触及中央和地方财税分权这个核心问题。2013年的议题重复了诸如预算管理、债务控制、转移支付问题、营改增、资源税等问题,虽然这些或多或少都与央地财税关系有关,但目前看来改革的重点不在央地关系,而是小修小补。真正的长远改革方案,面孔还未清晰。

第三位是利率和汇率市场化,这是最近一段时间的市场热门,不断传出诸如2015年资本项可兑换的消息,以及很快将会出台存款保险制度的消息。但是,特别强调了资本项可兑换和个人投资者境外投资制度等。这是笔者不可理解的地方,资本项开放虽然是长远的目标,可以推动人民币走出去,但是在当下国际资本流动风云诡异、国际热钱四处波动的情况下,中国贸然开放资本项,是否是一个合适的时机?

综上分析:

头三个月,新一届政府在被动应对包括自然灾害在内的各种公共突发灾害之外,主动进行了三大改革议题的设置,并试图推动这些改革。但目前的举措,相当这些改革的起步阶段,无论是“取消和下放行政审批”之于行政体制改革,还是“营改增”之于财税改革和“现代农业”之于城镇化,改革仅是起步。这三者中,行政体制改革和新型城镇化改革的思路相对清晰,而财税改革将会进行到怎样的深度,目前还难以判断。

作为开局之年的新一届政府,不可避免涉及到对长远改革议题的规划。但从相关会议的信息分析看,中期的宏观经济调控应对举措较为乏力,除了强调防控风险,几无新意。长远改革议题,虽然核心议题和改革的理念已经提出并明确,但是改革路径及可能的改革深度,目前还不明朗。

 



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