打击网络谣言行动又添加了一起新案例。9月17日,甘肃省张家川回族自治县张家川镇中学一名尚未成年的初三学生被警方以寻衅滋事罪刑事拘留。张家川县公安局发布消息称,该名学生散播谣言、煽动群众游行,严重妨害了社会管理秩序,造成恶劣社会影响。这被认为是最高检察院与最高法院联合出台《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(下称“两高”司法解释)之后第一例因网络言论而被刑事立案调查的案例。

这起案件起因于发生在张家川的一起警民对峙事件,一名KTV员工非正常死亡,家属拒绝尸检,警方则强行进行尸检。该名学生在网络发布了“死亡真相”等内容。警方认为,该学生的言论被转载、浏览后,引发了数百名群众聚集,交通堵塞,现场失控,社会秩序严重混乱。同案还有6人(均非在校生)受到治安处罚,其中行政拘留1人,罚款5人。

初中生因网络言论被刑事立案调查,由此引发轩然大波。9月22日,经甘肃公安厅和天水市公安局联合调查后,警方称,鉴于杨某系未成年人及其归案后悔罪表现,予以撤销刑拘,改为行政拘留7日。

这只是近来公安部门集中打击网络谣言案件中的一起。2013年下半年,公安部门进一步加大了对网络言论的管理力度。由公安部主导,打击网络有组织制造、传播谣言等违法犯罪行为的专项行动在全国展开。与以往不同,这轮行动中,除行政处罚外,公安部门较多启动了刑事调查程序。

各地警方也开展了轰轰烈烈的打击行动。北京警方抓捕“秦火火”“立二拆四”等网民,其他省份也有所行动,江苏省两个月内刑拘1043人,批捕350人;河南省批捕131人;山西省刑事拘留49人,批捕23人,还有许多省份没有披露相关信息。

大量使用刑事手段打击网络言论问题,引起外界对行动合法性的质疑。2013年9月9日,最高检察院与最高法院联合出台了司法解释,为打击行动提供法律依据。“两高”司法解释扩大了对某些罪名的适用范围,对网络言论采取了严苛的管理要求。

 

事关主观故意

这轮行动被简称为打击网络谣言专项行动,不过,谣言并不是准确的法律用语,对其认定存在模糊地带。

打击谣言所依赖的最重要的三部法律法规——《刑法》、《治安处罚管理条例》和《互联网信息服务管理办法》中,“谣言”二字并未在《刑法》中出现,另外的法规和规章也未对谣言进行法律界定。

在任何社会,由于信息不对称,虚假信息都难以完全杜绝,即使对于掌握信息较多的政府也是如此。面对突发公共事件,政府有时也难以及时、准确知晓信息,只能做到尽量准确。当民众对一些信息有迫切需要,而准确信息又尚未披露时,失真信息即在一定时间和范围内流传。事实上无论是否存在网络传播途径,均有此现象。

2003年,SARS疫情爆发,因为未能及时公布信息,民众未能采取有效防范措施,疫情大规模传播,由此造成巨大的经济损失。此后,政府信息公开的力度加大。

2006年,提交全国人大常委会审议的《突发事件应对法(草案)》曾试图对突发事件处置的信息发布进行统一管理,并且制定了对新闻媒体报道出现虚假情况的罚则——“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况,情节严重或者造成严重后果的,由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”不过,由于争议较大,此条款被删去。

“两高”司法解释对诽谤罪和寻衅滋事罪的解释,既要求发布的言论为捏造的事实或者编造的虚假信息,也要求行为人具有主观故意。然而实际处置过程中,此类信息一旦被发出,对于是否存在主观故意的情形则难于判断,甚至可能被忽略。

2012年6月,武汉市出现能见度较低的严重雾霾天气,由此引发诸如化工厂氯气泄漏等各种传言,在政府辟谣后谣言消散。事后有传谣者被行政拘留,但政府并未披露这些案件中,当事人到底是出于恶意的造谣,还是仅仅出于一种猜测和推断。

在公共领域,谣言和真相往往处于赛跑的状态。如果真实信息足够公开,很多谣言根本不可能得到传播。近年来,一些影响巨大的谣言出现,与政府信息公开不及时亦有关。如,2011年广州增城发生大规模群体性事件,激怒民众的是“孕妇被城管打死”的谣言,虽然后来政府努力辟谣,但事件形势未能扭转。在政府发布信息前,民众已根据经验自行作出判断。

《政府信息公开条例》规定,如果公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,公民、法人或其他组织“可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”。

不过,这一救济措施未必能发挥效力。在一些针对信息不公开的行政诉讼案例中,行政机关即使败诉仍拒不公开。这轮打击行动中,也出现了类似案例。在河北清河县,一位网民询问当地是否发生了一起命案,结果也被行政拘留。

这些案例说明,厘清政府信息公开的责任和公民言论自由的界限十分必要。普通民众并不承担发布公共信息的职责,也不具有穷尽所发布事实的真相的责任。如果不区分主观故意与否,仅仅根据言论是否真实进行打击,则可能给正常的言论诉求带来障碍。

 

辨析公共场所

寻衅滋事罪过去较少与网络言论相关,“两高”司法解释出台后则成为可能。

《刑法》第293条所列举的寻衅滋事罪包括四种情形:(一)随意殴打他人,情节恶劣的;(二)追逐、拦截、辱骂他人,情节恶劣的;(三)强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物,情节严重的;(四)在公共场所起哄闹事,造成公共场所秩序严重混乱的。“两高”司法解释对此进行了扩大解释。在这轮打击行动中,北京市公安局首先称,网络空间是公共场所。

8月23日,《新快报》记者刘虎在重庆家中被北京警方和当地社区民警带走,后被刑拘,警方认为,刘虎涉嫌寻衅滋事罪。

刘虎的律师,上海大邦律师事务所律师斯伟江和北京问天律师事务所律师周泽认为,其行为不符合寻衅滋事罪的法定情形。原因在于,刘虎所涉嫌的全部所谓“犯罪事实”,是在网上发布或者转发相关官员涉嫌违法、违纪、犯罪行为。这些言论未发生在寻衅滋事罪所必备的三维空间公共场所,也没有除言论之外的行动。

斯伟江的理解是,网络作为社会交往的空间,是有公共空间的性质,但不是《刑法》第293条所言的公共场所。

“两高”司法解释明确了网络言论涉嫌寻衅滋事罪的两种情形:1.利用信息网络辱骂、恐吓他人,情节恶劣,破坏社会秩序的;2.编造虚假信息,或者明知是编造的虚假信息,在信息网络上散布,或者组织、指使人员在信息网络上散布,起哄闹事,造成公共秩序严重混乱的。最高法院新闻发言人孙军工对此进行再解释称,网络空间属于公共空间,网络秩序也是社会公共秩序的组成部分。

如果网络被作为公共场所看待,那么网络言论即使没有对现实社会造成影响,也可能被处以寻衅滋事罪,因为网络秩序本身就是公共秩序的组成部分。这种理解与公安部门的解释一致。

但如果网络本身就是刑法意义上的公共场所,那么怎样的网络行为才构成扰乱网络秩序,又需要进一步明晰。

以2011年网民张贾龙的治安案件为例, 2011年4月,张贾龙在网上发布北京市出租车将罢工的信息,但是未进行核实,于是在帖文开头加了三个字“我听说”。当警方找到他调查时,他找不到之前告诉他这一信息的司机。被行政拘留7天后,他被释放。他不服处罚在于坚持认为没有虚构信息,也未扰乱社会秩序。他的帖文也只被转发了37次。

在这轮打击行动中,秦志晖(网名“秦火火”)等人被以涉嫌寻衅滋事罪、非法经营罪刑事拘留。案件的线索是对雷锋的诋毁。对此,广州市公安局曾通过其官方微博发布不同意见:“谣言必须打,打击须依法,严防扩大化。散布谣言的客观后果要足以引起群众恐慌,干扰了国家机关以及其他单位的政策工作,扰乱了社会秩序,才能使用治安处罚法,而一些歪曲历史事实的谣言,不是现实的,没有扰乱公共秩序。子产不毁乡校。打击造谣要防扩大化,若人人噤若寒蝉,相视以目,显然是噩梦。”

目前,对于网络是否属于法律意义上的公共场所,社会各界还没有明确的共识。

 

诽谤罪扩大

在私人领域,对于言论造成对其他主体的权利损害,《民法通则》等相关法律规定了权利救济的措施,《刑法》则规定包括诽谤罪在内的刑事惩罚措施。

诽谤罪是《刑法》中为数不多的自诉罪之一,一般情况下,公权力不能主动去追溯行为人涉嫌的诽谤犯罪。在这轮打击谣言的行动中,对诽谤罪进行公诉的范围也扩大了。

“两高”司法解释明确列举了检察机关可以提起公诉的七种情形:(一)引发群体性事件的;(二)引发公共秩序混乱的;(三)引发民族、宗教冲突的;(四)诽谤多人,造成恶劣社会影响的;(五)损害国家形象,严重危害国家利益的;(六)造成恶劣国际影响的;(七)其他严重危害社会秩序和国家利益的情形。

司法解释后,损害国家形象、严重危害国家利益如何界定?造成恶劣国际影响如何界定?等等,备受舆论关注。且不少人认为“情节严重”的认定标准之一偏低——“同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上,或者被转发次数达到500次以上的”,也引起了热烈讨论。

最高法院新闻发言人孙军工对此进行了“例外”的口头解释:对于公民的实名举报信息,即使存在一定程度的失实,也不应以诽谤罪论处。不过司法解释中未有这样的规定。

如果涉及对多名官员贪腐问题的言论,又拿不出证据,是否会被以诽谤罪追究刑事责任?媒体人罗昌平对国家能源局前局长刘铁男的举报是一个典型案例。针对实名举报,国家能源局最初回应称“纯属污蔑造谣”。纪检部门后来的调查证实举报并非造谣,但之间相隔近半年。

此外,敲诈勒索罪和非法经营罪也加入了与网络言论相关的内容,曾参与“躲猫猫”事件的云南籍媒体人边民,以涉嫌虚报注册资本罪被查,这也可能带来执法过程中的偏差。

 

解释的效力

按照全国人大常委会1981年6月10日颁布的《关于加强法律解释工作的决议》,凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。

2000年全国人大通过的《立法法》,又对法律解释权进行了专门规定:法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。

部分法律学者认为,“两高”司法解释对相关罪名进行了越权解释。华东政法大学教授童之伟称,他将向全国人大提出对此司法解释的审查建议。

2006年,最高法院出台了《关于司法解释工作的规定》。按照这一规定,司法解释一般由研究室立项,最后提交给院内的审判委员会讨论,在分管院长审核后,再由院长或常务副院长签发。

具有法律同等效力的司法解释,程序公正性值得讨论,因为与立法一般经过公开征求建议的程序不同,司法解释出台很少有公开征求意见的环节,甚至通过之后也未必对公众公开。作为一个特例,《婚姻法》的司法解释(三)曾事先公开征求意见,引起激烈争论。

在最高法院的发布会上,孙军工称,“两高”司法解释经过了一年多的调研论证。9月9日的新闻发布会持续了34分钟,在信息发布完毕后即散会,未设媒体提问环节。次日,司法解释生效。

本刊记者王丽娜对此文亦有贡献



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