在国家图书馆保存本库的地下一层一个书架上,可以找到一本纸张泛黄的小书《走向繁荣的战略选择》。这本白底红蓝条作为封面的小书出版于1991年。今年年初,这本书风行一时,因为其中一位作者是李克强,当年他还在共青团中央工作。

李克强负责写作第七章“农村工业化”。这也是他硕士论文的主题。上世纪80年代,在中国的城乡二元的经济体系中,乡镇企业“异军突出”。李克强把乡镇企业称为介于传统农业和现代工业部门之间的新兴部门,认为国民经济出现了三元结构的新局面。

“新兴部门”显然是过渡时期的产物。到上世纪90年代,湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平以“农村真穷、农民真苦、农业真危险”形容当时的三农问题。2001年中国加入WTO以后,乡镇企业进一步衰弱,中国的制造业被卷入全球经济体系的分工之中,成千上万的农业劳动力被转移到沿海的工厂打工。

2001年,担任福建省省委副书记的习近平也完成了自己的博士论文,题目为《中国农村市场化研究》。相比上世纪80年代乡镇企业“异军突出”、上世纪90年代中后期的农民负担沉重,当习近平完成他那篇博士论文时,中国的农业政策正在发生激烈的变化,从2004年国家宣布取消农业税开始,工业反哺农业的方针得到贯彻,对农业的政策扶持力度明显加大。经过近十年的休养生息,中国农村面貌发生了根本性的变化。

十年一轮回,在21世纪的第二个十年,中国的农业政策再次面临变革,但这次变革面临的问题比以往都更为尖锐,涉及农村一系列基本制度。两位中央主要领导曾亲身研究农村问题,以往并不多见。2013年以来,他们当初的著述再次引起热议,反映了民众对中国农业未来改革方向的关注。

土地政策始终是核心,它关系到农业生产的规模、农民财产性收入的多寡,并且同时影响城市的发展。

放松土地管制的呼声由来已久,无论是农业用地,还是农村宅基地。十七届三中全会前媒体也曾热炒,文件提出了许多制度设想,但并未落地。十八届三中的公报重申了过去的改革方向,同样有待修改具体的法律法规,使改革落到实处。

允许土地流转,促进农业规模经营是共识,但是规模经营的规模多大?什么样的农村经营体系才是符合中国实际的?土地流转和城镇化、工业化的发展速度之间的关系如何处理?这些问题目前争论激烈。这考验决策层的判断,到底实行一种加速推进城镇化、促进土地规模集中的政策,还是稳步推进,实行防止农民的土地被强制流转的政策呢?无论采取哪种倾向的政策,都可能会受到批评。

新一轮的农村改革,以土地制度为核心,但配套机制体制建设同样不可忽视。

 

1)新变化

一幅色彩鲜艳的农产品图片,被箱体内的白炽灯照射得十分逼真,这是最近出现在北京地铁里的一则灯箱广告。

广告主是一家快递公司,他们开展的新业务——帮助消费者在全球采购他们喜欢的包括瓜果蔬菜在内的美食。这代表了农产品消费的新趋势。

近年来,基于对食品安全的担忧,价高质优的农产品开始走俏。在大型超市中,普通农产品和有机农产品的价格明显拉开距离。购买进口农产品又成为新的消费潮流,上述广告正是抓住了这一时机。

包括优质农产品在内的农产品价格普遍上涨,推动了产业界的投资农业的热潮,一些知名的企业或企业家纷纷投身农业,如网易投资养殖业,联想集团成立农业投资事业部,规划其农业投资路线图等等。

农产业开始面临国内大资本和跨国资本的大规模进入的挑战。大资本下乡必然会带来农业经营模式的变革,通过土地整治、增加对农业生产的技术投入,一般而言,会带来农业生产效率的提高。

大资本投资农产业后,机械、种苗、技术都可以通过市场购买获得,唯独土地成为最难获得的生产要素。于是,土地流转一直成为市场最关注的焦点,一旦有积极消息传出,农业类股票应声上涨。

此外,农业发展的内部因素也在推动农业经营模式的变化,不过速度相对较慢。近年来农村雇工的成本也大幅上涨,更多的农业人工劳动将会被机械所替代。

在北方粮食主产区,农业机械化服务团队跨区作业,帮助专业大户进行收割。在南方丘陵地带,小型农业机械也得到较大面积推广。农业机械化水平的提高会减少农民的数量,推动城镇化进程。

越来越多的农民离开农业生产,进入城市,逐渐转变为市民。相比往年,这些变化的宏观背景出现了积极变化。

2012年,中国的适龄劳动人口减少了345万,就业压力大大缓解,从总量上看,城市能容纳更多转移出去的农村劳动力。另外,社会保障制度实现了国民全覆盖,虽然水平相当之低,但一定程度上,将农民社保的责任从土地中解放出来,土地不应再被看作为农民的社会保障。

高端农产品的消费热潮、农村雇工成本上升、就业压力减轻和全国范围内的社保网的建立,这是近五年来中国经济领域出现的新变化,这些变化也必定会引起对农业政策和中国经济的重新思考,并推动政策层的变革。

 

2)什么是适度的规模经营

 

基于上述的种种变化,在主张改革的人士看来,一场不可阻挡的新农业革命正在发生,以家庭承包经营为基础的小农经济正在被打破,而以增加资本和技术投入为核心、具有一定规模的现代农业正在形成。

一些地方政府似乎也正在这样做,积极推动土地向规模化经营集中,更有甚者提出要消除小农经济。他们认为,小农经济已经不适应当下中国发展的需要,通过规模经营可以提高农业生产的效率,减少农民并富裕农民。

但是规模经营所要面对的首要问题就是土地承包经营权的流转。按照《土地承包经营 》法的规定,土地流转包括转让、转包、互换、入股、出租五种方式。十七届三中全会的文件也重申了这几种土地流转方式。对于外来资本来说,要投资农业,只有通过租赁的方式实现,而租赁合同受到合同法的约束,最长期限为20年。

对于承租者来说,为了获得稳定的经营预期,他们显然希望获得更稳定的承包经营权,最好能够允许购买土地。

现实中,不少地区在进行土地集中整治。整治之后,原有的土地边界便消失了,农户收回的原有土地几乎不可能。土地成为了农户手中的一个数字记录。这种以平整土地的方式进行的规模经营,土地流转的性质显然会发生改变。

土地整治一般需要大量资金投入。对于大资本下乡,学界存在严重的分歧。温家宝离任前在《求是》杂志上发表了一篇阐述中国农业和农村发展道路的文章,文章表达了鲜明的观点:“国家鼓励工商企业为农户提供产前、产中、产后服务,不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。”

反对的理由可能还来自意识形态。土地重新回到大资本手中——这比历史上靠自我积累而形成的地主规模大得多。一些老同志担心,“未来,中国会不会再来一次打土豪、分田地的运动?”

这样的担心并非没有道理。在一些地区,大资本在政府的帮助下获得了大片土地,但是最后大片土地又不得不层层转包,农业生产效率并没有和规模同步提高。

有些地区,在土地流转后,农民则变成了雇农。一位参与农业政策决策层的领导对此现象极为警惕,他以自己下乡插队的经历作为参考,认为农业生产一定是以家庭经营为主体,雇农糊弄雇就如大锅饭时代的农村一样。

此外,土地大规模流转还会带来农村基层组织形式的变革,过去将农民束缚在土地上,进行集体管理的方式很可能并不适应当下。

反对者还认为,农业生产的利润主要是受气象灾害、市场波动的影响,规模经营很难解决这些问题。

政策层采取了折中的办法——允许规模经营,但是要求适度。并且,土地流转要坚持农民依法、自愿和有偿的原则。一些学者研究土地规模经营的适度规模到底是多大,但是中国的地理环境千差万别,很难形成统一的标准。

而且,土地的集中度必须和城镇化、工业化相协调,只有当农民在城市真正立足,才可能将土地流转给外来资本长期经营。

家庭农场正是大资本下乡和放弃小农生产的中间状况,实现了一定程度的规模经营,但仍然以家庭为主体。

十八届三中全会已闭幕,与土地有关的改革思路再次得到重申,如加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制。等等。但并无具体的政策细节。无论政策放宽的幅度几何,小农经济正在逐渐发生改变,只是改变的速度不同而已。但随着土地经营规模的扩大,涉农的社会化服务体现也一定会得到更大发展。

过去的七站八所作为国有事业单位,名义上是服务于农业生产,但服务效率堪忧。湖北咸安曾首先进行改革,撤销机构,改“养人”为“养事”,通过政府购买服务的方式,促进农业社会化服务体系的建立。这项改革因为得罪的部门利益过多,并不顺利。

改变政府涉农资金的使用方式,通过招投标或者通过让服务对象的考核,来建立公平、开放的市场化补贴机制,这应当是农村公共服务体系改革的方向。

 

3)宅基地上市冲动

每到重要会议召开时,关于农村建设用地直接上市的话题就会成为热点。

在目前的法律许可的范围,农民的宅基地既不能抵押,也不能出售给本村以外的人。但是,以长期租赁形式的变相买卖已遍布全国,他们期待有朝一日,这些房屋能够和城市的普通商品房一样同权同价。

这是一股巨大的说服力量。他们的理由十分充足:农民需要获得自己的财产性收入,需要通过房屋抵押获得发展资金。政府不应当垄断土地一级市场,应当允许集体建设用地直接上市。

但是反对的力量同样强大。最直接的力量来自地方政府,政府掌控了所有农地变为国有土地的渠道,通过垄断这个市场,赚取土地差价。2012年,政府的土地出让金收入高达到 2.69万亿元。如果农村建设用地可以直接上市交易,那么地方政府赚取土地差价的机会大大减少。

在2006年和2008年,对于集体建设用地流转曾分别开了两个口子。

第一个口子是国土部进行试点的增减挂钩政策。这项政策本意无可厚非,即缓解城市建设用地指标紧张,盘活闲置的农村建设用地。于是,在18亿亩耕地红线的压力下,由政府主导了一场宅基地置换城市建设用地指标的运动。

对于具有闲置宅基地的农民来说,因为本来买卖的范围只限于本村,几乎没有市场,也就没有市场价格。而通过增减挂钩和城市的建设用地指标建立了一个联动的管道,宅基地便可以增值。

但政府是其中的最主要控制力量:决定哪里和哪里进行挂钩、挂钩的面积、土地的价格等等。一些地区尝试建立交易市场,由供需双方自主进行交易,但市场规模不大,在全国也不普遍。

增减挂钩出现的最严重的问题是,地方政府片面追求建设用地指标,不顾农民利益,“赶农民上楼”。为此,中央专门下发文件,禁止“赶农民上楼”,但文件难挡巨大的利益诱惑。

在许多地方,农民的宅基地消失了,取而代之的是集中居住的楼房,但是他们的生产方式没有变,仍然从事农业生产。而且,这些偏远地区的楼房,几乎没有市场,也没有升值空间。

一些学者提出了反对的意见,机械地追求占补平衡并不一定是好事,政府本来就应当顺应趋势,适当增加城市建设用地指标。

另外一个口子出现在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中。按照法律规定,中国农村的建设用地分为三种:宅基地、农村公共设施和公益事业用地与乡镇企业用地。上述文件允许在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,农民可以依法通过多种方式参与经营,但不准用于房地产开发。这种方式让集体建设用地部分功能复活。

早在2005年,广东省也曾制定地方法规,允许集体建设用地在一定条件下流转。这类试点在全国较为普遍。

十八届三中全会的公报称,建立城乡统一的建设用地市场、赋予农民更多财产权利,这些政策都意味着农村建设用地的口子进一步打开。但也不可能一蹴而就,彻底消除城乡土地的二元差异,这会遭到相当多的反对。

4)村社制度革命

农地流转,或农村建设用地直接上市,其面临共同的根本障碍:权属确定。按照一般的道理,应当是先确权,再流转。

但在现实中,土地权属还处于模糊的状态,土地流转就轰轰烈烈地展开。这种情况下,农民的利益往往受损。

土地确权看似事小,其实问题非常复杂。

在土地改革后,合作化运动兴起,中国农村逐渐形成了一套类似于苏联村社制度的集体所有制。当安徽小岗村带头打破集体,实行分田到户后,全国迅速开展了分田到户的行动。但是,集体所有制下的均分土地的制度并没有被彻底打破,全国大多数地区在分田到户之后仍然维持“三年一小调,五年一大调”的政策,根据各户劳动力、人口的多寡,对土地进行调整,以保证村庄内部土地资源的平均分配。

这套平均分配的体系使得土地的财产权利永远处于变动的状态,其变动的依据是人口的增加和减少。农民的土地财产权利和村社成员身份权紧密结合,互为依托。

上世纪80年代,中央连发五个一号文件,最初确定土地承包经营权15年不变,1993年《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见》指出承包期再延长为30年,但是并没有否定要进行调整,允许“大稳定、小调整” 。

变化出现在1997年。中央发出的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》再次重申延长30年不变,而且还提倡在承包期内实行‘增人不增地,减人不减地’的办法。

“增人不增地,减人不减地”的做法早在上世纪80年代贵州梅潭试验区施行过。这意味着,农村集体土地权属会固化,不随人口的增减而发生变化,一部分人虽然出生在农村,拥有农业户口,但一出生可能就没有土地。这同样引起了纷争,包括意识形态上的争论。一些人认为这是变相的私有化,会导致社会不公。

这一政策自1997年以后一直得到强调,可是从未落实为法律条文,因此至今这仅仅是部分农村地区的做法,许多农村仍然在继续不断地调整土地。

与农村土地承包经营权类似,农民的宅基地也面临类似的困境。农民的宅基地依申请而取得,而申请的前提条件则是该村集体的成员。正因为此,宅基地的财产权利是因为身份权而取得的,对于宅基地转让、出售均进行了限制。

土地确权的难点在于,将财产权和身份权分离,并且将财产权固定。这是对土地承包经营制度——这一农村基本经营制度的颠覆性变化。

2011年5月,国土资源部、财政部和 农业部共同发布了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,要求“力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织” 。

几个月后,上述三个部门和中央农村工作领导小组办公室一同再次发布关于土地确权的文件,明确了这次登记发证的范围包括农村集体土地所有权和使用权等,使用权又包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。

据国土部公布的信息,截至2012年5月底,全国农村集体土地所有权证发证率达到73%,集体建设用地使用权发证率达到84%,宅基地发证率达到80%。

但至今,这项工作“基本完成”,但2013年3月,全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室的文件要求各地上报2013年集体土地确权登记发证工作计划。

可是,即使土地确权如果完成,成员权和财产权的剥离就完成了吗?

 

5)农民变市民

土地流转加快、现代农业发展、村社体制破除,其最直接的影响是农民。

更多的农民要继续转移到城市,其中一部分要彻底离开农业生产,进入城市,成为市民。可是,从农民到市民的过程中,对他们的保障是如何转换的呢?

在一些地区的试点中,如重庆,提出了“以土地换社保,以宅基地换城市房屋”的政策,但是这一政策遭到中央农办领导的坚决反对,因为社保属于国家提供的公共服务的范畴,而土地属于村集体所有,两者不应也不能挂钩。

于是,在成都则提出了“穿着风衣”进程的说法,农民仍然保留其在农村的一切权利,自主决定其处置,政府并不强迫其交回宅基地、承包经营权和其他财产权利。

2011年12月,温家宝在中央农村工作会议的讲话中也专门强调了对农民进城的政策,他称,“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利,应当让他们带着这些权利进城,也可以按照依法自愿有偿的原则,由他们自主流转或处置这些权利。”

长期以来,中国的城市化进程落后于工业化,农民进城以后,仅仅是作为工厂里的一个生产单位来看待,社会保障和福利严重欠缺。即使近年来,社保缴费较为普遍,但因为不能异地转移,对于流动的农民工而言,形同虚设。同时,近年来房价高企,以农民工的收入水平,不可能在城市安家定居。

这导致了十分严重的社会问题。2011年发生在广东增城、潮安和2012年发生在广东中山市沙溪镇的几起群体性事件已经显现政策失误带来的社会问题。这些群体性事件已经超越了简单的劳资矛盾,甚至演化为本地人和外来人的矛盾。农民能否在城市获得稳定的工作、定居并享受到同样的社会保障,不仅仅关系农民工的权益、社会的稳定,还关系到中国的制造业能否形成一批稳定的、技术熟练的产业工人。这对中国经济转型升级同样重要。

城乡二元结构体现在多个方面,既有就业问题、住房问题,还有教育、社保等诸多问题。以义务教育为例,城乡差距巨大,在近年推行农村义务教育经费保障机制后,才有所好转。

近年来,农村已经覆盖的三项保障制度——新农村合作医疗、养老保险和农村低保救济制度。但保障水平相比于城市,仍处于十分低的水平。而且,至今并没有建立起城乡社保体系的转换机制。

温家宝在上述讲话中指出,今后一个时期,农村社会保障总的方向是完善制度、提高水平、逐步并轨。逐步并轨,就是要在城乡社会保障制度设计上协调一致,逐步缩小保障水平上的差距,最终迈向城乡一体化。

显然,要实现城乡一体化的社保,路漫漫。

 



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