十八届三中全会为中国中期发展描绘了战略目标和路线图,对于这份从市场体制、财税体制、司法体制到国防军队建设的改革蓝图,市场报以热烈的回应,应当是最具现实意义、获得最大共识的改革方案。

如果按照这一路线图执行,中国在2020年将迈入一个治理体系和治理能力现代化的国家,中国经济也将获得持续增长的动力。这可以避免中国掉入中等收入陷阱,“两个一百年”的目标似乎也指日可待。

这份图线路没有分解具体的改革目标。2014年作为开局之年,显然十分重要。作为为中央经济工作会议预热的中央政治局会议已经召开,会上习近平强调2014年“要用改革的精神、思路、办法改善宏观调控”。2014年改革会有什么突破?2014年的改革会对未来改革局势产生什么影响?本文试图分析这一问题。

一、2014年总体政治和经济形势

政治和经济从来是相互联系,而非孤立存在。

对于经过十八大及整风运动的2014年,政治形势的稳定几乎没有疑问。但是值得关注的是几种权力结构的变化:

第一,十八届三中全会新设立的两大机构:国安委和全面深化改革领导小组。这两个机构的人事构成,目前都没有公布。而谁将进入这一机构,进入者所留下的空缺由谁填补,这是最值得关注的政治动向。它不仅仅意味着未来改革全面落实的力度,也意味着在奔向十九大的权力调整中不同角色的权重变化。按照一般常理,常委由政治局成员产生,并且受到年龄的严格限制,那么未来核心领导层的更替便可以在上述权力变动中找到一些端倪。

第二,在重构中央和地方的权力关系上,放权相对比较简单,但是收权比较复杂。适当增加中央事权是值得关注的动向,三中全会的公报称,要将关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。这些新增的中央事权包括哪些?比如,食品安全监管?知识产权问题?等等。

事权上收一般伴随着财权和人事权的调整,因此并不容易。以三中全会的纪委系统改革而言,将纪委人事权上收至上级,让纪委直接监督同级的常委成员,这也是权力结构的重大变化之一。这一变化对地方领导,尤其是主要领导干部的监督将会强化,对政治权力结构带来改变。

第三,条条的权力布局同样要调整。李克强的改革在强调放权的同时,也坚称,“该管的要管好”,什么是中央该管的呢?国土自然资源、不动产登记、污染物排放和环境保护等等,这些权力的重新整合有利于市场规则的清晰和统一。比如,食品安全问题、债券市场建设问题、海洋管理问题,都是长期以来久拖不决的多头管理问题,权责不清。

这些权力结构的调整意味着,部委之间的一些权力要更清晰的整合和切割。谁愿意丢掉手中的权力呢?这项改革同样不是省油的灯,考验中央顶层的决断力。

另外,十八大以来,因为中纪委权力加强和办案效率提高,省级(包括副省级)干部的淘汰率大幅提高,这一定程度上对地方的政治产生影响,一批新人会替补这些落马官员的空缺,对地方政治造成一定影响。

以上的分析是针对政治层面。在经济层面,中央经济工作会议的定调值得高度关注,而核心在于:中央对于明年的经济增速的底线是多少?经济增速的底线直接关系到保增长的政策何时出洞——如果经济一旦掉到底线附近,适度放松货币、财政政策肯定是不二法门,虽然这两板斧的调控政策解决不了长远经济结构问题,并且可能对长远经济发展带来负面影响。

但刺激经济一定会导致通货膨胀。目前,企业产能过剩,物价并未明显上涨。通胀一旦起来,并且蔓延,则给宏观调控带来极大困境。不过,未来QE3何时退出也是影响整体物价的影响之一。

但适龄劳动人口的净减给改革带来了契机,这意味着最重要的压力——就业问题,可能不会突出。

可是,即便如此,2014年中国经济增长的前景如何呢?在后危机时代,中国经济仍然是一枝独秀,基于对三中全会公报的乐观情绪,一些投行也开始积极唱多中国,认为明年中国股市在全球表现最佳。但是,中国经济回不到两位数的高增长时代已是共识,在可以预见的各种因素中,目前并无特别的动力推动中国经济在2014年出现惊异的表现

出口、消费和投资,三驾马车,哪一驾会有很突出的变化潜力呢?似乎都没有。出口方面,美国、日本、欧洲三大经济体会发生质变吗?不会。钓鱼岛之争可能还会进一步影响中日贸易,减少中国的出口。消费方面,虽有起色,但基本收入分配格局、社保体制和税收体制不变,消费出现爆发性增长的基础不存在。投资方面,连年的基础设施投资、房地产投资的潜能几何?

这其中尤其要关注房地产市场的走向。2013年土地出让金的收入数据尚未出,但这一数据可能会高于2012年。改革是在土地财政的高速推进下进行的,明年的房地产市场会继续火爆吗?明年的房地产投资会以多高的速度增长呢?

改革会促进经济增长,比如负面清单、下放或撤销审批权、改革公司注册制度,但是这些增长的潜力要发挥出来,尚需时日,2014年的改革红利,至少在上半年不会明显。当然进一步改革会推进。

经济增长还与统计学有关,对于国民收入账户计算方法的调整,可能也会带来经济增长的变化。人民币汇率的升值也会带来中国经济总量在全球经济比重的变化。

对于经济改革而言,关注短期的需求和供给之外,还应关注推动长期增长动力的改革:科技创新能力、教育制度、知识产权保护体制等等。

除政治、经济外,还要关注社会领域。

社会领域的改革,笔者以为是理顺事业单位、民办非企业单位和社会团体之间的关系,让财政支出公平地对待各类从事公共服务的主体,逐渐打破在公共服务领域的垄断和不平等制度,公立医院和私立医院、公办学校和私立教育。社会领域的改革破除的是低效率,带来的是就业岗位的增加和社会服务的繁荣。

社会领域最严重的问题表现在群体性事件的发生几率,近年来环境问题成为群体性事件触发的重要动因,传播技术也是影响因素之一。对于发展中的中国而言,在当下的情形下,群体性事件显然无法避免,2014年亦是如此。当下,各种社会思潮和意识形态相互激荡,虽然群体性事件的主体仍然是争取具体的物质利益,而非为某种价值观或意识形态而行动。但是否会出现更多和具体利益结合、提出意识形态诉求的行动,值得关注。不过,司法改革和信访改革的推进、传播上的管制,前者从长期看,会缓和社会矛盾,后者则在短期内发挥一些作用。

总体而言,2014年,政治上平稳,经济上平缓,社会领域应和往年相当。

二、2014年的改革前瞻

基于以上对政治、经济宏观环境的分析,以下笔者对2020年远景图线路中的各项具体改革进行分析。

按照周其仁教授的说法,改革要推进,改革就要变成一门生意,要尽快形成新既得利益集团。这是指改革参与者的推动,改革让一部分获益了,这部分人自然会成为改革的强大动力。从顶层而言,则是支持这些改革中形成的既得利益。

这是一个生动的比喻,也分析改革的方法论。分析2014年的改革,同样既要考虑顶层设计,也要考虑各种改革利益集团在现实利益中的博弈互动,新既得利益集团能否形成也就意味着旧机制能否破除。如果改革很难迅速形成新的既得利益,就很难推进。

按照三中全会的设计,经济体制要发挥牵引作用。经济体制改革,其实动的仍然是体制,动的是上层建筑,只不过改革的内容是以经济发展为导向。2011年曾有一阵关于分蛋糕的改革讨论,改革确实涉及利益分配的调整,但是对一个发展中的大国,改革确实不能将重心放在分蛋糕,还必须继续做大蛋糕,蛋糕做不大,能分的蛋糕也越来越小,一边做大,一边调整,这才是正道。

笔者将三中全会的改革内容拆分为经济和政治两大项经济改革包括:1,要素市场改革(主要包括资金价格、土地价格等);2,基本市场体制改革(包括产权制度、市场竞争制度、对外开放和宏观调控)。政治改革包括:3,财税体制;4,司法改革和反腐体制;5,社会体制改革和创新社会治理体制。笔者对军事领域完全不熟悉,故未对此部分内容作分析。

(一)要素市场改革主要包括资金价格(利率和汇率市场化)和土地价格,更广义的还包括水石油、天然气、电力等价格。

笔者认为,土地制度和利率、汇率市场化改革应当可以认为是习近平讲话中的“重要领域和关键环节”的改革,这两项改革都牵一发而动全身。

笔者写此文的当天,农业部部长韩长斌对土地制度改革辟谣,要求不要误解改革政策。三中全会以来,讨论最热烈的可能就是土地了。农业投资的火热带来了对土地的关注,而土地制度涉及到农业生产、粮食安全、农民收入、土地财政等诸多问题。三中全会的诸多承诺,其实不过是近年来改革取向的复述,包括同地同权、统一建设用地市场等等。但是,土地制度从未大放开,无论是农地还是宅基地。

当下,无论是学术界还是政策界,对土地政策的争论极大,目前对流转的鼓励也仅仅是家庭农场的规模,对工商资本大规模下乡,仍持相当谨慎的态度。土地财政的巨大利益,也使得集体土地大规模直接上市在近几年内几乎都没有可能。

笔者认为,2014年,这一改革仍然维持现状,宅基地不可以流转、承包地不能买卖。许多人寄托的新一轮土地改革可能会失望,但改革会继续小步走,做一些外围工作,包括:

1,土地确权继续推进,值得关注的是在村集体确权之下,会否会确权到农户?如果确定到农户,那么土地权属就彻底固化了,今后调整土地会很困难。但是确权工作绝非短期可以完成,涉及到确权时点的公正性,还要考虑各种历史、现实因素。真正实现像林权改革一样的宅基地、农地确权,可能要两三年时间。

2,宅基地抵押、经营性建设用地入市会在有序安排下推进。抵押涉及到多项法律制度的突破,而且还涉及债权人如何处置抵押品问题。此前已有试点,但限于法律限制,无法真正大规模推广。

3,土地用途管制会加强。目前仅仅以产权管理的方式会改变,以规划管土地,并将规划延伸到村镇可能会推进。

4,为缓解城市建设用地紧张,增减挂钩会扩大。这是一个由政府全程主导和控制的农地转城市建地的封闭市场。

5,征地制度改革,建立一个相对清晰、公开的土地增值收益分配机制,但不会有根本改变。

当然,改革归改革,现实归现实。因为改革精神的驱动和农业利益、不同土地的差别收益存在,各种违规的土地流转、买卖、征用会进一步增多。地方政府如何面对这些似乎符合改革精神但却违反法律的行为,可能存在纠结。不排除中央会因此出台一些文件、法规,将这些问题明晰化。

在资金价格方面,利率市场化和汇率形成机制改革同样是这轮改革的牛鼻子。但是,因为银行的利差收入仍然占绝对主体,且国有企业挤占了大量的信贷资金,因此利率市场化在2014年不会取得实质性进展。同样,外围的改革进展会加速,比如存款保险制度建立,还比如债券市场的改革会加速。

与投融资体制相关的,如上市的注册制改革、以信息披露为核心的监管体制改革等会加速推进。利率、汇率的改革还和资本项管制有关,但是否放开资本项同样争议极大,目前仍难以达成共识。虽然人民币已经跃居全球第二大贸易融资货币,但资本项完全放开在2014年估计不会实现。改革可能会在外围增加,如额度管理,设置一个整体额度。另外,人民币离岸中心会加速发展,尤其是伦敦的人民币离岸中心。

以上两项核心改革在2014年都会处于备战的状态,加速推进,但不会破门。2015年个别项目会否破门,还有待继续观察。

水电石油天然气等资源性价格改革似乎方向不明,改革等于涨价,但却无法说服民众,为什么一定要涨价。2014年的改革还受制于在下半年,通胀会否重启?这项改革延拓多年,皆因为谁也不愿意因为改革带来通胀,影响整个宏观经济。但改革势在必行,什么才是合理的价格?看样子,其实关键问题不是盯住价格,而是盯住价格形成机制。如果明年通胀压力不大,不排除这项改革会加速推进。

(二)基本市场体制改革。包括产权、市场竞争、宏观调控和对外开放、生态保护等等。这些改革主线是理清政府和市场的关系,政府做好监管,退出直接参与市场。

这部分改革的难点在于:

1,部委权力的重组,建立统一、规范的市场机制需要统一高效的行政服务体系,在大部制改革并未大步推进的前提下,需要在部委之间协调监管权力,该下放的下放,该放开的放开。

2,国企改革。国企改革涉及到市场竞争问题,国企隐形补贴巨大,市场属性和公益属性不明,三中全会的改革并未给出特别明确的改革方案,除了提高缴纳分红比例和充实社保基金,但国企在竞争性领域真的退出吗?垄断行业真的能放开吗?这些都是疑问。

3,宏观调控手段同样涉及到经济结构的基本问题,货币政策中的信贷管理、发改委的产业政策,这些政策放,怕调控效果不明显,强化,则问题会越来越多。

4,对外开放上,自贸区的负面清单需要继续缩小,而如何建立朝向TPP的市场体系,任重而道远。对外开放还涉及到中国对外投资的问题,需要放开相应的权力。等等。

笔者认为,这部分改革在2014年一定会有相当的进展,因为一部分改革难度并不大。比如工商注册改革,已经箭在弦上。比如自贸区的负面清单做法,各地希望模仿者众。不动产登记制度,国务院也专门召开了常务会议部署。但是,在国企改革、宏观调控上,还存在很大的难度,涉及的利益巨大,调整的难度也很大,2014年估计难取得很大进展。

以上是对经济改革的分析,以下分析政治改革:财税、司法和社会。

(三)财税改革。按照三中全会的精神,财税改革要保持中央和地方财力格局的总体稳定,因此寄望于类似于1994年分税制的大改革出台,估计愿望会落空,目前也没有出现任何根本性调整财税体制的蓝图。笔者认为,财税改革的核心在于两大问题:一是土地财政和地方债,两者相互关联。二是税制改革,主要涉及营改增、房产税、资源税、消费税和个人所得税。

目前看来,土地财政因为利益过于巨大,进行根本性调整难度很大,估计2014年不会有太大变化,但对利用土地进行融资的地方债务监管肯定会加强,同时一定程度上放开地方发债渠道。税制方面,营改增导致的直接后果就是地方政府的主体税种缺乏(这也进一步导致地方依赖土地收入),营改增继续扩围已是定局,下一步面临的问题是:什么可以成为地方的主体税种?房产税是否会在2014年开征?目前并不明确。如果房地产市场不再高速增长,那么土地出让收入可能持平或减少,在2014年,地方政府可能会游说中央,要求充实地方财力,进而推动加税。这意味着,消费税、资源税等其他地方税种可能出现一些改革动向。

但是,中央和地方财力格局总体稳定,那么需要调整的主要不是财权,而是事权。这是另外一个层面的改革,在本文第一部分已经进行了分析。

(四)司法改革。司法改革是三中全会的一大亮点之一。保持法院和检察院独立行使检察权是核心,各种法院、检察院及政法委系统内部的小改革应会加速推进,如主审法官、合议庭办案责任制等等。这些内部改革阻力相对较小。还有裁判文书公开,已成定局。2014年,这些方面都会加速推进。

但是难题在于法院和检察院的人财物省级统管,三中全会的表述并非“探索”而是“推动”,这意味着对改革的方向没有分歧,不是一项有待研究的改革,而是方向已定,只待行动。虽然近年法院、检察院楼堂馆所建设已完成一轮,对地方财政的依赖降低,但是要进行这项改革依然会触动许多利益,还需拭目以待。这项改革2014年估计不可能完成,估计能做的是确定方案细则,并开始推进。

与法院、检察院的改革同步是纪委系统的改革,这些改革已经展开,并已经显现出变化,副省级官员落马比率提高。纪委系统监督同级常委,各地已有许多行动,未来,地方纪委发生同级常委的问题线索,并由上级纪委查处,这一现象可能会继续加大。当然,纪委希望如何监督自身?这需要党内建章立制,并要与国家检察系统分工配合,更有待于严厉的中纪委书记的强力管束。2014年同时会推进的改革可能是在系统性预防腐败方面,包括领导住房、公车、家属经商等方面。可这不是纪委一家的事,进展情况要看制度配套情况。

(五)社会改革。社会领域改革涉及面广,教育、就业、收入分配和劳动者权益、社会保障、社会组织、社会矛盾化解、公共安全等等。在过去十年,对这些领域的投入不断加大,但仅仅靠投入不能化解问题,根本的问题在于改革。教育改革如何为经济持续增长提供有竞争力的人力资本?社会保障如何为农民转化为市民、不同地区迁徙人群提供制度对接渠道?社会组织放开如何和提高财政资金使用效率对接?

笔者认为,社会体制改革,与经济领域改革同样,经济改革主要是政府和市场的关系,而社会体制改革重点是政府和社会的关系。在计划经济时代,政府包办社会事务,效率低下、负担沉重,经济也缺乏活力,社会体制改革同样要进一步给社会活力,让社会进行自我管理和服务,同时政府要做好基本的监管、做好基础制度对接。目前看来,在社会体制改革方面,远未达到对经济体制改革的认识高度。因此,改革也很难触及核心,要么就是一味地甩包袱,要么就是简单投入。社会体制的改革需要更充分的顶层设计,2014年能走的广度和深度自然不言而明。