内蒙古一家民办非企业单位内蒙古典章法学和社会学研究院(下称研究院,后更名为内蒙古法制研究中心)正处于漩涡之中。

这家研究院由内蒙古自治区政府原副秘书长、法制办原主任武志忠的儿媳傲优娜和与武志忠关系密切的人士杜文创办。杜文曾任研究院主任。

而今,他和武志忠反目成仇,两人先后身陷囹圄。

2013年9月18日,武志忠和妻子同庭受审。当天离开法庭时,武志忠还频频向旁听席上的亲属微笑示意。

但三个月后,2013年12月17日,内蒙古呼和浩特市中级法院下达一审判决,武志忠被以贪污、受贿、挪用公款、巨额财产来源不明和隐瞒境外存款五项罪名判处无期徒刑,并处没收全部个人财产。

在宣判现场的人士介绍,武志忠听到宣判结果后,表现得非常吃惊,表示会上诉。

2012年10月,《财经》杂志独家披露武志忠和杜文等人因一起深圳土地案利用公款送礼的丑闻后(相关报道见《财经》2012年第26期“公款‘送礼’丑闻”),一封来自深圳的匿名信曾指称礼金的去向,但没有提供相关证据。

当时,杜文的一审判决刚刚下达,他被认定在送礼过程中独吞礼金,因贪污罪获刑15年,并处没收个人财产80万元。

武志忠则是另外一位参与送礼的人员,与杜文不同,他是政府公职人员。武志忠曾长期担任内蒙古高级法院副院长一职,而今却在他熟悉的系统内接受审判。

审判结果显示,在被法院认定的武志忠犯罪事实中,不少与内蒙古自治区政府下拨用于深圳土地案的2200万元专项经费有关。因对这笔经费的处理不当,他被指控贪污和挪用了这笔经费中的部分。

武志忠运作此事的平台就是通过民办非企业单位的研究院来进行。中国共产党十八届三中全会的决定要求,普遍建立法律顾问制度。内蒙古自治区政府较早就建立了这一制度,但由于缺乏竞争与监管机制,这一制度下亦泥沙俱下。

案件显示,研究院通过与内蒙古自治区政府法制办的合作协议,事实上从事了法制办内设机构法律顾问委员会办公室的工作。本属于由法律顾问委员会开支的资金,直接进入了研究院,导致政府和社会不分,事权和责任不清,部分官员及家属则渔利其中。

挪用公款的认定

检方认为,法律顾问室代理案件是其职责范围之一,不应收取费用。因此,这些多核减的费用被认为涉嫌贪污。一审法院没有确认法律顾问室是否应当为代理案件收费,但认定武志忠的行为是以虚构收取代理费的名义截留公款

2007年,因债务债权纠纷,一桩位于深圳市的原属于内蒙古自治区政府的土地很可能易主,为此,自治区政府办公厅相关领导安排要处理此事。具体工作由自治区政府法制办和法律顾问委员会办公室(下称法律顾问室)负责。不过,后者是政府内非常设机构,具体工作又转给研究院负责,当时杜文是研究院院长。

在事情有初步进展后, 2008年11月,武志忠向自治区有关领导呈报《关于深圳土地案的报告》,以支付赔偿款为由申请2200万元专案经费给法律顾问室,由于后者没有独立账户,于是,法制办申请将这笔经费划入研究院的账户。

杜文从这个账户中支出了部分经费,用于送礼公关,被认定私自贪污礼金获罪。但礼金是否送出、送给谁以及送出多少,未见披露。

这次武志忠接受审判,同样栽在这项2200万元的经费上。在将离职前,2011年10月10日,他主持召开法制办主任会议,研究决定法制办和研究院在人员和经费上均分开独立运作。研究院从2200万元专项经费中,支出1026万余元案件代理费。

根据会议决议,2012年2月,研究院给法制办出具了《关于2200万元办案经费使用情况的说明》,向内蒙古自治区财政厅销账。说明称,已支付代理深圳土地案、民族集团诉办公厅案、经贸委股权案及非诉案件诉讼代理费共计10263022元。

检方认为,法律顾问室代理案件是其职责范围之一,不应收取费用。因此,这些多核减的费用被认为涉嫌贪污。

一审法院没有确认法律顾问室是否应当为代理案件收费,但认定武志忠的行为是以虚构收取代理费的名义截留公款。

这笔钱中的一部分用于送礼及相关开销。据知情人称,其余部分用于盖研究院的办公楼和宿舍楼。其中,武志忠之妻于慧珑承揽了办公楼工程。检方指控武志忠夫妻一同向承包方索贿200万元。对于这200万元是否属于贿赂等问题,控辩双方存在争议,但一审法院采纳了控方意见。

据悉,争夺办公楼工程的控制权,成为武志忠和杜文矛盾的起点。杜文对武志忠将工程交给其妻承揽不满,两人矛盾逐渐加深,直至相互举报。

武志忠的另外一项罪名——挪用公款罪的两个事项均与2200万元的专项经费有关。其一,武志忠曾将这笔经费中的1420万元质押给银行,从而帮助于慧珑的公司获得1200万元的银行贷款,这笔贷款后归还,质押也已解除。一审法院认为,这种行为使公款处于风险之中,构成了挪用公款罪。

其二,在深圳土地案并未了结的情况下,杜文受委托和深圳一家公司签订了合作开发协议,开发尚处于争议中的地块。对方先行支付了2000万元保证金,收款方同样为研究院。这笔钱曾短暂被于慧珑用于增加一家公司的注册资本,在验资完成后即被还回。检方指控这一行为同样构成挪用公款犯罪。

武志忠还被指控了其他的受贿、巨额财产来源不明和隐瞒境外存款犯罪;于慧珑则仅被指控受贿犯罪一项。两人的辩护律师、北京康达律师事务所律师李德民、刘艳霞当庭为他们作了无罪辩护,对相关指控均提出异议。

目前案件在二审之中。一审宣判已一年多的杜文案,二审也未有下文。杜文家人认为杜文是为政府办事送礼,并未私吞礼金。

灰色民非的尴尬

对于政府部门通过协议,授权民办非企业单位履行部分政府职能,北京华夏经济社会发展研究中心主任饶锦兴认为,这是很不规范的行为。他指出,政府转变职能是大势所趋,但是一定要建立完整、规范的法律体系

武志忠和杜文被认定主要犯罪事项的核心运作平台即研究院。这家机构最初由杜文和武志忠的儿媳傲优娜共同成立。傲优娜常年居住在国外,几乎不参与研究院的工作,实际工作由武志忠代理行使。

成立时的登记文件显示,2006年3月,内蒙古自治区政府法制办向民政厅发函,同意成为这家机构的主管单位。其时武志忠是法制办主任。

民政厅批复同意成立的文件在当年4月17日下达。实际上在此之前,内蒙古法制办就和该机构签订了《合作方案》,约定研究院免费承担法律顾问室的全部事务性工作。

之后2008年12月,双方又签订了《补充协议》,有效期为15年。其中约定,研究院全面承担法律顾问室事务,履行法律顾问室的工作职责,原因是“法律顾问室无机构及人员编制却工作任务繁重且必须开展”。协议还规定,如果法制办提前解除协议或停止财政拨款,研究院可收取案件代理费。同时,《合作方案》与《补充协议》不一致时,以《补充协议》为准。

内蒙古自治区法律顾问委员会是自治区政府于2003年成立的非常设机构,副主任一职即由自治区政府秘书长、副秘书长和法制办主任担任。法律顾问室是委员会的常设具体办事机构,设在法制办。

据上述协议,研究院实际上承担了法律顾问室的职能。但在2011年法律顾问室的一份工作汇报中,只字未提研究院,却将其所做的工作全部纳入法律顾问室工作业绩范围。

对于政府部门通过协议,授权民办非企业单位履行部分政府职能,北京华夏经济社会发展研究中心主任饶锦兴认为,这是很不规范的行为。

他指出,政府转变职能是大势所趋,但是一定要建立完整、规范的法律体系。比如,对于承接政府职能的机构资质,应当有细致的规定。对于何种服务应采取招投标或其他的公开竞争程序,同样应当有明确的规定。并且,财政资金的流向应接受严格监管和审计监督。

在此案中,内蒙古自治区政府法制办和研究院的合作行为,既没有公开竞争的程序,也没有对相关机构资质提出要求。这也为研究院一成立就能揽下政府的大单创造了条件。

其中,2200万元专项经费的申请单位是内蒙古自治区政府法制办及其法律顾问室,但实际接收资金的却是研究院。财政纪律的不规范为这家特殊的民办非企业单位运作提供了空间。

基于双方的合作关系,当2007年深圳土地案出现时,研究院承担了相关的协调处理工作。内蒙古自治区政府为了支持此项工作,下拨2200万元的财政资金,结果并不顺利。这一混乱的运作过程反而引起了武志忠和杜文之间的内斗,两人相互举报,双双接受审判。

杜文及武志忠两案将在迎来二审后了结,但政府和社会组织之间,权责不清、财政资金管理不规范的制度土壤如何铲除,值得深思。

2013年9月,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,要加大政府购买服务力度。转变政府职能,推进政府购买服务是未来发展趋势,但如果不注重制度建设、引进竞争性机制、推进政府购买服务的公开和监管,结果就可能形成政府和社会组织之间权钱交易的模式。