由现任财政部长楼继伟所写的《中国政府间财政关系再思考》是一本当下的改革红宝书。

财税体制是国家治理能力和体系建设的基础,这本书从1994年的分税制改革之后中国财税体制面临的问题出发,借鉴国际经验,分析了未来中国财税改革的方向。其核心则是中央和地方之间的财税关系。

但作者对当下中国财税体制的认识和当下的公众看法并不相同。许多人认为,分税制导致了地方财力减弱,因此要减少中央收入,增加地方收入。这本书完全不这么看。

作者列举了几组数据,如果将政府性基金收入也计算在内,中国的中央收入所占比重为32.2%,从支出比重看,中国的中央和地方比重为15:85。同时,不包括军队和AN全部门人员,中国的中央公务员仅占6%。

与普遍认为中国是一个中央集权的国家不同,作者认为,在这方面,中国是一个过度分权的国家。

作者虽然不赞成片面地谈更多的集权,但是改革思路则几乎不可避免地朝向中央继续增加财力,但同时也增加中央的事权。这也是作者将中国的上述数据和许多发达国家对比之后得出的结论。

作者在财税领域提出了一系列的改革思路。如在适度调整政府间收入划分部分,作者提出了相关的改革思路(以下仅为列举部分):

“增值税由中央与地方共享收入,改为中央收入,并由中央全额负担出口退税。”

“应该将一部分司法支出责任上移。对于跨地区纠纷、高级官员渎职等犯罪行为应该由国家法院审理,同时必须建立独立的检察侦查体系。”

“全国范围内销售的食品、药品安全环境具有较大的全域外部性,如果由地方管理该事项,对出现问题的企业进行处理就会影响当地就业、税收,不符合激励相容原则。”

“中央把应当管理的事务管起来,中央公务员的人数要增加,要从地方划上来一部分。中央财政支出比重相应加大,专项转移支付大量减少,大幅减少对地方事务的干预。”

“健全地方税体系的一个重要步骤是建立房产税或物业税体系。”

“按照全口径政府预算要求,逐步将土地资源类收入以及石油、通讯、电视频道等特许经营权收入纳入中央和地方划分范围。”

“对某些政府性基金和附加收入,可以改为税收,纳入现有税种之内或开征新税。”

……

上述列举的种种改革畅想,李克强的讲话中的许多思路,在此书中也有诸多体现,包括政府与市场的关系、该管的要管住等等。部分改革设想也正在变成现实,包括相关监管部门的调整,目前在部委层面调整,下一步则走向垂直体系。还有纪委系统的垂直等等。

如果按照这个改革进行,中国的财税体制将面临自1994年分税制改革以来的最大规模的调整。中国的畸形土地财政现状可能可以得到规范。但地方主体税种依赖于财产税,但财产登记制度的建立尚需时日。方向已明,箭在弦上。

不过,这本书对于省以下的财税分权,只有简单着墨,没有提出具体的改革思路。

本书的另外一项价值在于,作者认为,1994年的改革主要是改财,而未来的改革不可避免涉及到政。因此,作者用了相当篇幅阐述了政府和市场的关系,然后再是政府之间的关系。

作者特别强调法治的重要性,认为法治、民主和公民社会是约束政府的三大机制——“我们特别强调法治建设,并不是否认民主和公民社会的作用,而是支出制度建设中的一种适当顺序。”

对一个庞大的经济体,作为其治理基础的财税体制,目前制度化、法治化的规则相当缺乏,这也是导致政治和经济不稳定的根源。如何在保持经济增速的情况下,将中国的财税体制引向正轨。这本书提供了方向,但现实的改革艰辛可能超过想象。

如果未来的改革能按照此路线图推进,十年之后,再拿出此书重读,或许别有感悟。