按照楼继伟的说法,1994年的分税制改革其实只进行了一部分:一,只改了财,没有改政。二,省以下的财政体制几乎没有动。

可是,县级政府掌握土地大权,既是招商引资、推动经济发展的主力军,也是基层公共服务的主要承担者。恰恰是如此重要的省以下,财政体制却处于十分不明朗的状态。

2002年,国务院发布了关于省以下财政改革的意见。这份意见主要从五个方面展开:事权、支出责任、省市和县的收入划分、规范省以下转移支付,以及确定乡财政管理体制。但是,没有细节性的制度规定。

当学者们在讨论中央与地方的关系,或是讨论地方竞争如何促进经济发展时,往往将中国的央地关系归纳为中央和省级政府之间的关系。实际上,许多省级政府管辖的面积和人口比许多国家都要大和多。经济发展的发动机更多是在县级政府,而非省政府。

由此,厘清省以下的财政体制十分必要。这也是十八届三中全会的改革内容之一。

根据2006年财政部办公厅一篇调研文章《改革完善省以下财政体制的思考和建议》的信息,省以下的财政体制简单地说分为两种,即省市县和省直管县。

但是,即使是后者,也存在不同的模式。省直管的范围并不一样,如浙江主要是财政拨款由省和县直接结算,而在湖北的改革中,省直管县包括“预算管理体制、转移支付及专项资金补贴、财政结算、资金报解及调度、债务偿还、转移支付等6个方面”。

另一种改革方式或许更值得借鉴,即采取类似于中央和省级分税的方式,省以下直接分税。如辽宁省把增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税作为省市共享税种,其他税收全部作为市以下财政收入。省财政分享比例,增值税10%,营业税30%,企业所得税20%,个人所得税15%,房产税50%。

当然,在具体层面又十分复杂,比如省财政应当占多大比例较为合适呢?省财政如何平衡地区间的财力差异呢?等等。

省以下财政划分问题,根本上仍离不开2002年国务院文件所列举的五个方面,尤其是支出、收入和事权划分。

2013年7月,山东省出台了进一步的改革方案,方向与上述辽宁改革类似,实行分税。可是,仅仅改收入分配仅仅是其中的一小步,事权如何分?支出责任是怎样的?

2014年,四川省号称全面深化省以下财政体制改革,同样集中于对收入进行分配,却很少涉及事权和支出责任,改革仍只走了一小步。: