将时针稍微向前拨一点点。

2007年3月12日晚上,时任辽宁省省委书记的李克强宴请了当时的美国驻华大使雷德(Clark T. Randt),雷德是李克强的老朋友,李克强在河南省任职时就会见过他。

三天后,雷德将见面情况以机密电文传给美国国内,这份电文称李克强认为GDP数据不可靠,而是通过耗电量、铁路货运量和贷款发放量来观测辽宁省的经济运行状况。

三年后,维基解密网站公布了这份电文。英国《经济学人》杂志敏锐地抓住了这份电文的关键信息,推出以上述三组数据为基础的衡量中国经济的“克强指数”,这一概念被国内外的经济学家广为接受。这时,李克强已担任国务院副总理。

“克强指数”推出后,2011年底,李克强在听取国家统计局工作汇报时对统计工作作出重要指示,国家统计局局长马建堂在推动企业联网直报的相关会议上要求,“学习贯彻李克强副总理关于统计工作的重要讲话”。

在公开场合,李克强从未回应这一指数,但是在介绍中国经济情况时,他会有意无意地提到“克强指数”中的数据,如在第七届夏季达沃斯论坛的讲话中,他就提到了用电量、货运量,以说明中国经济运行呈现企稳向好势头。

李克强上任时,中国经济总量已跃居世界第二。中国经济对外部世界的影响巨大,中国的一举一动也为全球所瞩目。从“克强指数”到“克强经济学”,李克强在国际上受到的关注远远超过前几任总理。

但中国经济的潜在增长率在下降,经济发展的速度必须下一个台阶,这是一个痛苦的过程,在这样的环境下,打造中国经济的升级版十分不易。李克强不得不面对这样的现实,并且处理好中国经济发展中深层次的结构性问题,以及包括债务膨胀、产能过剩等诸多难题。

已建立的中国社会保障体系需要庞大的刚性支出,只能增加不能减少,但是财政收入增速却明显放缓。

既要发展经济,改善民生,还要推进制度改革,以建立完善的市场经济体制和现代国家的治理体系。

落在新总理上的担子并不轻。2013年是他履职的第一年。炯炯有神的目光,急切的表情,常用大白话而不是文言文,这是中国新总理留给世界的印象。

在2013年末的一份书面致辞中,李克强对自己的工作进行了总结,这里没有提到年初所热衷的城镇化,但是却将一年来宏观调控归纳为中国宏观调控的“新经验”。行政体制改革和宏观调控“新经验”是他2013年工作的得意之处。

2013年是李克强执政周期的起步之年,离2020年改革目标实现仍十分遥远。在关注短期的改革行动外,本文还试图分析:对于长远的改革,李克强的核心议题是什么?面临怎么的挑战?

又到一年全国两会时,作为国务院总理,李克强将第一次站在全国的人民代表面前述职,报告政府的工作。2013年改革刚刚起步,制度仍未成型,好在方向没有错。

 

1)城镇化荆棘

2013年,全国两会后的总理记者会。这是李克强第一次在这里接受记者提问。第七个问题由新华社记者提出,这是一个看似温和却又具挑战性的问题。

新华社记者先表述民间对城镇化的不同意见,进而,让李克强就这些意见进行表态。转述的观点包括两个方面,一城镇化是现代化进程自然而然的结果,所以没有必要主动去推进。二、随着城镇化的推进,会有很多农民失去土地,进而形成城市贫民阶层。

李克强回答说,“这是一个大问题,我尽量用短时间来回答这个问题。”“你刚才讲到了社会上对城镇化有许多议论,我大都听到了,也很关注。”

当时,在两会召开前夕,城镇化已成为最热门的词汇,各地地方两会也大篇幅描述城镇化的前景。

2012年,李克强多次在公开讲话提及城镇化,并将城镇化作为拉动内需和中国经济增长的重要力量。

——2012年2月,《求是》杂志刊登了李克强的文章《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》,这篇文章引用国际经济学家的预言称,中国的城镇化和美国的高科技是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。

——9月份,省部级领导干部和市长“推进城镇化建设”专题研讨班在国家行政学院举办,李克强表示,“我多次讲到,城镇化是中国最大的内需,很多同志对此也有同感。”

——11月28日,会见会见世界银行行长金墉,他称,未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化。

从内需角度来解读城镇化,这与李克强早在2010年的表述相当一致。2010年2月,李克强在省部级主要领导干部专题研讨班上提出“城镇化是扩大内需最雄厚的潜力所在”。

内需不足是2008年(甚至更早)以来,中国宏观经济面临的突出问题。受全球金融危机影响外需突然减弱,虽然采取了各种措施拉动内需,但效果并不明显。为了保持一定的经济增速,不得不继续依靠投资拉动经济增长,但这造成了严重的产能过剩。

李克强从拉动内需的角度解读城镇化本身无可厚非,并且在经济学界也取得了一定的共识。在一些经济学家看来,中国的城镇化率可以像发达国家一样达到80%以上,目前还有巨大的差异,而差异正在经济增长的潜力。

但是,地方政府和房地产商更关心的土地和房价。地方政府借此概念继续推进造城运动,房地产商则趁机抬高房价。2013年,在度过了冷静的“金九银十”楼市销售旺季后,十八大结束后,楼市在寒冷的冬天升温。2013年第一季度全国商品房销售额1.4万亿元,同比增长61.3%,增速比上年全年加快51.3个百分点。

面对外界的非议,李克强再次指出,“我们强调的新型城镇化,是以人为核心的城镇化。”

这已是他第二次强调“人的城镇化”。此前,2013年1月15日,在赴国家粮食局科学研究院考察时,他就提出了这一观点。

正如温家宝任内对房地产的调控,面临多重掣肘。城镇化同样与土地制度、农民工的权益、城市基础设施建设、公共服务的供给和房地产业的发展等密切相关。从经济学的角度,城镇化每提高若干百分点,就会有若干农村剩余劳动力转移到城市,这些城市新移民会拉动消费,促进经济增长。

但是,城镇化与工业化、农业现代化相辅相成,中国的城镇化远远落后于工业化,政府为城市新移民提供的公共服务和社会保障严重不足。从某种意义上看,城镇化是政府的欠账。而且城市的扩张,导致农民的土地被征收或征用,地方土地财政畸形膨胀,农民权益则普遍受损,民怨沸腾。

2013年下半年,城镇化概念逐渐淡出市场,预期的全国城镇化工作会议也一再推迟,至今全国的城镇化规划仍没有公布。

2014年初财政部公布的数据显示,2013年全国土地出让总金额达4.1万亿元,比前一年增加超过一万亿。这意味着,上一届政府以房价为目标的调控彻底失败。同时,实体经济的经营成本因为房屋租金上升而继续抬升,经营环境继续恶化。实体店铺销售额急剧下降,电商则迅猛发展,2013年淘宝双十一的销售额达到350亿。同时,服务于房地产的金融业务亦迅猛增长。

2013年12月12日,拖延已久的中央城镇化工作会议召开。会议强调,城镇化是一个自然历史过程。对于城镇化和扩大内需的关系,会议仅仅作了“是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”的简单表述。

在城镇化议题之外,李克强在积极寻找新的消费热点,以拉动国内需求。如推动实施“宽带中国”战略,同时还出台专门措施,促进信息、金融、养老、健康服务业的发展。2013年,国务院数次召开专门的常务会议,研讨上述问题。

2014年底,第44届世界经济论坛年会的书面致辞中,李克强总结了自己扩大内需的策略,“我们坚持以结构调整拉动内需和改善供给,坚持在扩大开放中扩大内需,继续发挥好内需的主动力作用。”城镇化没有被提及。

 

2)中国新经验?

上述第44届世界经济论坛年会2014年1月22日在瑞士东部小城达沃斯召开,李克强没有与会,但是发表了一份总结性的书面致辞。

在这份致辞中,他对自己2013年的经济工作总结成九个字“增活力、稳预期、促转型”。这一年的宏观调控工作被提升到中国宏观调控“新经验”的高度:“中国宏观调控的创新理念和方式和形成的新经验,有助于中国经济在今后乃至今后一段时期继续拿到好成绩。”

如果梳理2013年下半年李克强出访中亚、中东欧等地的讲话可以发现,他在反复向外界传达一个信息,他的宏观调控方式不一样,他不会出台刺激经济的政策。

2013年9月,在大连达沃斯论坛发表讲话时,李克强详细阐述了自己的政策选择,“经济下行时,用短期刺激政策把经济增速推高,不失为一种办法。但是权衡利弊,我们认为这样无助于深层次问题的解决。因而选择了既利当前、更惠长远的策略,保持宏观政策的稳定。”

李克强对这一政策作了补充评价,“这本身就不容易。”

2013年第一、二季度,中国的经济增速连续两个季度回落,第一季度远低于市场预期,增长率只有7.7%,第二季度继续下行,只有7.5%。

这引起了全球对中国经济的担忧,因为此前2012年第四季度,中国经济有所回升,GDP增长7.9%。外界对2014年初的中国经济数据解读为,中国经济复苏并未企稳,甚至可能出现硬着陆的危险。

于是,关于是否需要推出新的“四万亿”刺激政策的呼声再起,一些省市也先于中央发布了自己庞大的投资计划。这是考验的是中央政府定力的时候——顺应部分呼声,推出刺激计划,还是按兵不动,另辟新路?

李克强选择了后者。2013年5月 27日《人民日报(海外版)》发表了一篇文章《中国不会再推新版“四万亿”》,副标题是“刺激政策难以治本深化改革释放红利”。

后来的事实表明,李克强不仅没有刺激政策出台,反而要收紧银根,给长期在温水中的中国金融机构一个教训。2013年6月20日,这一天被银行间市场的交易员们称为疯狂的一天,银行间隔夜回购利率最高达到了30%,是平常的十倍。此前一天,国务院召开了当周的常务会议,要求“把稳健的货币政策坚持住、发挥好,合理保持货币总量”“620钱荒”被认为正是执行这一政策而采取的措施。市场企望放松货币的梦想彻底破灭。

2013年6月底,外资机构巴莱克资本提出了一个全新的概念——克强经济学,并归纳为三点内容:一、政府不推出刺激经济的政策,而是通过逐步缩减国家主导的投资行为;二、去杠杆化,以大幅削减债务,降低借贷与产出比;三、推行结构改革,以短痛换取长期的可持续发展。

“克强经济学”迅速走红,但李克强没有公开回应这一概念。

但市场仍不明白,李克强所能容忍的增速底线是多少?这成为各方关注的焦点。

根据十八大确定的目标,到2020年,国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年要翻一番,那么年均增长率需要达到7.2%,但是2012年及以前年份的增速均高于这一数字,这意味增速可以容忍更低。

2013年5月24日,在“620钱荒”之前,李克强出席瑞士金融界人士午餐会时透露了一个数据,“未来的7年中,经济增长只要6.9%就够了。”中新社对此进行了报道,这是一个比市场预期都要低得多的底线。

不过,对于增速的底线,李克强后来改变了主意。2013年10月21日,李克强在中国工会第十六代表大会上作了一场经济形势报告,这堂中国经济公开课的视频后来被公开在网络上。李克强明确提出了经济增长7.5%左右、新增城镇就业900万人的下限标准和物价上涨不超过3.5%左右的上限标准。宏观政策的预期至此明确。

李克强能够容忍更低增速的背景在于,2012年和2013年,中国劳动年龄人口连年下降,2012年减少了345万,2013年减少240万。这意味着,经济增速下滑后,中国的就业不会出现大问题。

李克强的一系列宏观调控政策被市场分析人士认为,他抛弃了凯恩斯主义,而是采取供给学派的思路来调控中国经济——放松管制、增强市场活力,减轻税赋,鼓励民间投资等等。可是,即使处于7.5%左右的增长区间,为了应对出口持续的疲软,依然需要依靠强大的投资驱动,而中国宏观经济的失衡恰恰就在于投资占比过高。2013年,宏观失衡继续恶化,全社会固定资产投资占GDP的比重达到66%,产能过剩如影随形。

 

3)重塑政府职能

不轻易刺激经济,通过释放改革红利,促进经济增长,这就需要有一套新的政策组合框架。

改革和调结构是李克强所做的两项主要工作,调结构主要是指推动“市场潜力大、发展相对滞后的‘短板’,着力加快服务业发展”,同时推进节能环保等新兴产业发展。
其中,尤其值得关注的是李克强的改革举措。李克强不相信管制的作用,他在国务院机构职能转变动员的电视电话会议上讲话中说,“像钢铁、水泥等行业项目都是需要审批的,但多年来恰恰没有管住管好,以致造成严重过剩。相比之下,家电、服装等行业早已走上市场化轨道,不用政府审批,靠市场优胜劣带,没有严重的产能过剩问题。”
在2013年全国两会之后的记者招待会上,他就下决心“把错装在政府身上的手换成市场的手”。

2013年4月,中央机构编制委员会办公室综合司司长、新闻发言人李章泽在一次演讲中透露了这次机构改革和转变职能的过程,“机构改革的时候,部长们都说好,一说职能转变,他们就不玩了。你把我职能撤掉了,我的人怎么办?”他还提到自己去找发改委的事,“你在4月10日之前,要给我发个单子,列出项目,哪几项取消,哪几项下放。这就是给你削减权力。”
据统计,在2013年总共39次国务院常务会议中,就有6次会议的议题和取消、下放行政审批或取消评比、评估项目有关。2013年,国务院共取消和下放行政审批300余项(包括取消评比达标表彰项目等),完成了李克强承诺的砍掉三分之一行政审批事项的一半左右。当然,这些取消的项目可能存在滥竽充数,诸如拆分审批事项,以完成任务。
在取消和下放行政审批之外,李克强专门召开国务院常务会议,严格限制新设行政许可。正因为此,全国人大在2013年下半年出台的立法规划中,来自国务院系统提交的立法建议案都大为减少。2014年两会前,国务院50多个部门公布了“权力清单”。
用李克强在2013年全国两会记者招待会上的话来讲,“这是削权,是自我革命,会很痛,甚至有割腕的感觉,但这是发展的需要,是人民的愿望。”
另一项与转变职能密切相关的改革更为激进:负面清单管理模式,除了清单上的禁区,其他行业、领域和经济活动都不需要审批。通过全国人大常委会的特别授权,暂停部分法律法规的实施,这一模式首先在上海自贸区试行。目前,公布的清单仍较长,离市场预期差距较大,但这项制度对限制政府权力意义巨大。

与上述改革同步的是,工商登记制度改革,这项改革已经实施。在改革试验地区,企业注册数量大幅度增长。

2013年,国务院的放权改革在加速进行,但新的问题出来了:权力放下去或取消了,监管怎么办?过去政府习惯于进行前置审批,重审批轻监管。现在门槛降低了,监管是否跟得上?尤其是在涉及跨区域问题的处理,环境保护、知识产权、不动产登记等问题上。

为了加强监管,2013年11月,国务院专门召开了常务会议,讨论并通过了关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见。李克强2013年3月份国务院机构职能转变动员电视电话会议上坦陈,李克强在上述电视电话会议上说,“ 这次转变职能,放和管是两个轮子,只有两个轮子都做圆了,车才能跑起来。”同时也坦陈,在市场监管方面,“办法还不多、经验也不足。”这其中,一部分监管的权力可能要收归中央,另外,要强化本地民众对监管人员的监督。

与短期的经济刺激政策相比,改革红利的释放需要一个过程,在放权和加强监管的同时,改革正在驶向深水区。

 

4)驶向深水区

2013年4月20日,四川省雅安市芦山县发生7.0级地震。为了统筹安排抗震救灾工作过,4天之后举行的国务院常务会议的主议题是救灾。但同时,这次会议还讨论了另外一个重要议题,取消和下放71项行政审批事项。

这次会议强调,政府工作千头万绪,必须围绕大局,统筹兼顾。要在及时高效、科学有序应对自然灾害、公共卫生突发事件等的同时,继续抓好稳增长、推改革、促升级等各项重点工作。

作为国务院总理,李克强显然非常清楚,他既要被动应对各种自然灾害、公共领域突发事件,还必须要抓住自己的核心工作,推动改革。

作为新一届政府的开局之年,除了应对当年的挑战,还需要规划长远改革议题,这本身也是十八届三中全会全面深化改革规划的一部分。那么,李克强规划中的长远改革议题是什么?

早在2012年,刊登在《求是》杂志上一篇李克强署名文章《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》专门讨论了改革的“重点领域和关键环节”。这时,李克强所认为的三项关键改革是:价格、财税金融和投融资体制。

价格改革是一个久拖不决的议题。上一届政府任内,至少有8个年份的国务院转发发改委关于当年深化经济体制改革重点工作意见中提及了价格改革,但因为改革某种程度上隐含了水、电、煤、油、气等资源型产品的涨价,涨价会引起民众的不满,且会推高通货膨胀,因而改革被一再延缓。2013年,天然气价格改革得到实质性推动,但价格改革作为一个整体,并未取得进展。

2013年,国务院像往年一样,转发了发改委关于深化经济体制改革重点工作意见的文件(以下简称改革文件),但价格改革被排到了第五位,前四位分别是行政体制、财税、金融和投融资。除行政体制改革作为增重点外,其他三项与2012年李克强的改革思路保持一致。

2013年有两次国务院常务会议涉及到对长远改革议题的规划,分别是4月17日和5月6日,议题分别为:分析一季度经济形势研究部署下一阶段经济工作、部署2013年深化经济体制改革重点工作。

这两次会议所提及的前四项核心改革议题与2013年的改革文件稍有差别,价格改革再次回到排位靠前的改革。前四项改革议程分别是:行政体制、财税、金融和价格。在2013年两会记者招待会上,李克强强调,“推动经济转型要注意发挥财政、金融、价格改革的杠杆性作用。”

从某种意义上看,这些会议所传达的信息,也是2014年及以后的国务院推动经济体制改革的重点,但恰恰也是难点。

除行政体制改革之外,第一位是财税改革。在十八届三中全会的公报中,财政被认为是国家治理的基础和重要支柱。新任财长部长在其著作《中国政府间财政关系再思考》一书中也提出了财税改革的蓝图,包括继续强化中央的财政收入和支出责任,同时增加中央的事权等等。2013年的财税改革显然离这个距离相当遥远,除营改增扩围等以外,财税改革并无大动作。

但李克强已经认识到,行政审批体制改革也必将触及到财税环节。在国务院机构职能转变动员电视电话会议上,李克强称,“比如这次就把城市快速轨道交通、机场扩建等投资项目审批或核准权放给了地方。事权调整必然涉及财权,必须加快推进财政转移支付制度改革。”转移支付制度的改革或会是2014年财税改革的重头戏,但离构建适应现代国家治理体系的财税体制仍有相当的距离。

第二位是金融改革。2013年,金融改革正处于加速推进中。2013年,以余额宝为代表的互联网金融正在对传统银行体系产生冲击,目前余额宝已经吸收了4000亿的资金,银行的存款则不断流出。但是居民获得了实实在在的的收益。这正是目前银行业反击余额宝的背景。

但是,并不能因此而高估利率市场化的进度,因为利率市场化将侵蚀国有银行的利润,他们的利差收入将大幅缩减。而且,随着利率水平的提升,获得银行贷款较多的国企、地方融资平台也会面临债务负担上升,进而反对推进这项改革。2014年,存款保险制度或会推出,但同样,离改革完成尚且遥远。

人民币国际化在加速推进,这同样考验中国的国际收支管理能力,在QE退出,国际资金流动波云诡谲的情况下,是否应当迅速放开资本项,决策层和学术界都存在巨大争议。

同样重要的改革议题还包括土地制度、国企改革等,但是没有被列入李克强的重点改革议程。以土地改革为例,国内外粮价的差距正在倒逼中国必须提高农业生产效率,改变小农生产模式,但土地制度变革牵一发而动全身,目前争论激烈,并无共识。2013年11月,李克强在东北农村考察,提出要配套推进土地管理制度改革,而不是土地制度改革。

正如李克强所言,改革贵在行动,喊破嗓子不如甩开膀子。2013年11月13日召开的在国务院常务会议对年初提出的7个方面22项改革的进展进行了总结,会议指出,“总的看,今年的改革进展是顺利的,对推动经济稳中向好发挥了重要作用。但一些方面的改革措施尚未落实。”会议要求,各地区、各部门要高度重视,在后几个月的工作中,加大推进力度,确保已部署的重点改革任务能到位、显实效。

 

2013年3月-2014年2月 国务院常务会议主要议题一览表

议题
行政体制改革 重点研究推进政府职能转变事项 

通过上海自贸区总体方案

促进贸易便利化推动进出口稳定发展

研究推进政府向社会力量购买公共服务

进一步加强政府信息公开工作

取消和下放行政审批、评比达标项目和严控新设行政许可(若干次会议)

调结构 研究部署金融支持经济结构调整和转型升级的政策措施 

加快发展节能环保产业

促进信息消费

加强城市基础设施建设

促进健康服务业发展

确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施

发展文化创意和设计服务产业

被动应对 人感染H7N9禽流感防控工作 

四川芦山抗震和甘肃定西地震抗震救灾及灾后重建工作

研究做好今年高校毕业生就业工作

安全生产(处置吉林宝源丰禽业有限公司特别重大火灾事故)

促进光伏产业健康发展

防汛抗旱和农业生产

进一步加强雾霾等大气治理。

讨论法规草案 国务院议事规则修改 

外国人出入境

水利重要设施安全

自贸区法律修订草案

畜禽规模养殖污染防治条例草案

社会救助办法向社会公开征求意见

安全生产法修正案

通过南水北调供用水管理草案

通过医疗器械管理条例草案

通过事业单位人事管理条例草案

加强监管和促进长期增长 暂免征收部分小微企业增值税和营业税 

全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件

社会信用体系建设

加快发展现代职业教育

批准国家科学技术进步奖

公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息

改革财政科研项目和资金管理

部署有效落实引导民间投资激发活力健康发展的措施

整合不动产登记

社保和民生 奶粉质量监管 

加大力度推进保障性安居工程建设

扶贫等保民生资金管理

健全社会救助制度

加强和改进低保工作

做好冬春困难群众基本生活保障和提高企业退休人员基本养老金工作

合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险

环境、生态和农业 大气污染防治 

三江源保护等重大生态工程

现代农业综合配套改革试验工作

金融财税和投融资 信贷资产证券化 

营改增扩围

铁路投融资改革

修订政府核准投资目录