推荐者语:北京大学国际关系学院副院长王逸舟的这篇演讲很有价值,指出了当下中国外交存在的问题,包括体制机制,以及外交的战略方向。值得深思。一飞
以下为演讲内容:
今天主要介绍中国外交面临的一些重大挑战,包括理论界、学术界的困惑。

中国崛起不易

本月初,习主席密集访问欧洲各国,并向欧洲领导人和民众反复解释中国的国家特性、中国与世界的新型关系,试图让世界理解一个变化的中国。他谈到历史上的中国、近代的中国、社会主义的中国、发展的中国,也谈到了作为新兴大国的中国、愿意为世界做贡献的中国。之所以如此劳神费心地解释和介绍中国的状况,主要是由于目前中国面临挑战,历史上其他国家很少遇到过。
这种挑战的性质在于,世界上多数的崛起大国,如二战前的德国、日本,历史上的西班牙、葡萄牙、英国、法国等,都没有避开“国强必霸、国强必乱”的逻辑。现在,全世界关注的问题是:中国能否走出独特的、不同于世界其他大国的崛起道路。目前的周边摩擦,包括中日之间、中国与其他南海声索国(编者注:声索国,指声明索取某地区领土主权的国家。南海声索国目前有中国、越南、菲律宾、文莱、印度尼西亚、马来西亚)之间,中印之间,总体上都被视为对各国对中国崛起的一种反应。
一些观察者认为,安倍政权与右翼势力试图挑衅中国、东南亚某些国家与美国联手遏制中国、印度试图压住中国一头,等等。这些观察未必没有道理。
在我看来,关键的原因还在于中国崛起本身导致全球地缘政治经济与外交板块发生剧烈变动,世界是否接受“和平崛起”的承诺,还存在不确定性。
在国际范围内,主要国家和地区对于中国的崛起,是存在不同程度的困惑的。不只是美国、日本、俄罗斯、印度等国,我去过很多拉美、非洲中小国家,也感受到它们将中国视为一个变数。
可以说,中国目前体量巨大,在安全领域是核大国、安理会常任理事国、军费大国,也是全球很多重要国际组织的主要发言者;在经济领域,目前对于全世界接近三分之二的国家,中国成为第一大贸易伙伴,中国也已经成为全球最大的能源进口国、消费国、温室气体排放国。中国崛起能否走出“国强必乱”的历史循环,构成中国外交面临的一种结构性张力。
另一方面,习主席指出,现在既是中国高速发展的机遇期,同时也是特殊脆弱期,是一个矛盾集中涌现的危机期。
上世纪60-70年代,哈佛大学一个关于后发国家现代化过程的课题组对全球一百多个国家进行研究,进而得出这一结论。他们还发现,恐怖袭击、社会抗争、军事政变等不稳定因素,大部分也是发生在快速变动的国家。现在看来,中国恰恰处于这样一个快速发展的阶段,历史遗产与陈旧观念,在面对新兴社会和年轻一代时,不断发生急剧冲突。
在1990年代的一次交谈中,王沪宁提到的一个观点给我留下深刻印象,他说当时从上海来到北京之后,开始思考的第一个问题就是超大社会的特殊治理方略。中国作为一个超大规模的社会存在,既有北京、上海这样的发达地区,也有极端落后、封闭的区域,治理难度很大。
例如,现在国内普遍还觉得中国很穷,国际上却认为中国已经是比较富裕的国家;国内有声音认为不应该为全球提供那么多的公共物品,但国际上,不论是老挝、新加坡,还是遥远的北欧国家,普遍觉得中国不能只重视贸易、资源、现实利益,还应该做出更多国际贡献,真正展示和平崛起的功效、善意、好处;国内普遍认为中国外交太软,不敢像普京那样出手,经常是迁就,但在国际层面,自2008年以来我去过的所有国家都倾向于认为中国变得比较强硬和武断,在气候问题、大国博弈、周边海洋争端、全球话语权等方面莫不如此。这一结构性反差非常大,包括民族主义、民族问题、政治改革等,对领导层的外交谋划构成重要挑战。
可以说,中国现在处于一个特殊时期,不进则退。很有可能在未来10-20年,中国顺利度过这段敏感复杂的时期,跨过初等发达国家门槛,人均国民收入达到1.2万美元左右,至建国100周年时成为中等发达国家。如果这一过程顺利推进,中国实际上将成为GDP第一的大国。但历史证明,很多大国在崛起至一定时期,就会出现越来越多的困难和冲突,很多国家开始反感和抵制,出现各种动荡与内外纷争,包括贸易、主权、民生等。国内民族矛盾凸显,地区差距扩大,政治改革缓慢,与经济进步的差距无法弥合,可能出现大面积失业、社会停滞、年轻一代不愿留在国内、各种棘手矛盾让国人顾此失彼,疲于应付。这两种前景都应该考虑在内。

中国外交不适应迅速扩展的海外利益

面对迅速扩展的海外利益、走向全球的国民群体,如何有效实施保护?目前中国外交领导层和军方对此感到困惑,缺少长远的“大战略”。
领事保护任务已经占据外交部编制和人员的最大份额。王毅部长直言,现在“小马拉大车”的局面已经不堪重负。“小马”是指外交编制、体制、人员、资金等,“大车”则是指中国每年走出去的国民,过去一年不到1万人,现在一年要1个亿,每年还要新增1000万。大部分出国群体是普通民众,包括留学生、务工人员、经商者、探亲人员、以及大量的游客。中国人正在以世界其他民族都没有过的高涨热情,开始向世界进发。
我们的问题不再是如何自绝于世界,而是如何自立于世界,不仅要让国民高兴出去,平安归来,还要考虑遍布全球的利益及保护问题。现在中国在全球有几万亿美元的资产,在美国有1万多亿美元的债券,在非洲、中东有大量的油田矿井,大量资产需要规避风险,保值增值。
中国在海外的各种运输线,海上通道等,发展速度在全世界也是最快的,但中国的远洋军事投送力量、海上保护力量、领事工作,都存在某种脱节与不到位问题。美国在全球有七百多个军事基地,11个航母编队,能够在世界任何地点24小时投入作战。中国人民解放军现在刚刚跨出近海,尝试走向大洋,参与索马里护航、远洋训练,整体而言只是一个开始。
当然中国的外交领事保护水平也存在差距。一般而言,越是发达的社会,律师、医生、教授、外交官越多。中国在世界大国之中,可以说是外交官最少的国家。我在完成外交部课题时,经过30多个国家的情况调研,发现中国外交的经费和人员相对庞大的人口基数而言,是世界上比例最小的,外交经费占GDP的比重也是最低的。2011年利比亚撤侨,中央考虑到外交部门的困境,增加了500个编制,此后一直保持不变,现在一共只有6000人,在世界范围内属于规模最小、最省钱的外交部。相比而言,美国外交官数量三倍于中国,投入资金也高出很多倍。我们距离合理目标还有很长距离。
中国与非洲国家合作修路、开矿、开发油气资源,最近这些年走向世界的务工人员每年有数百万。但是,也出现一些令人焦虑的现象。比如中国在加纳采金的矿工被当地军警袭击,在索马里工地遭到当地海盗或土匪抢劫,在苏丹内乱中很多工地受损,外交部不得不派大使去调节。中国与坦桑尼亚的关系很好,但当地很多中国人感到中国的外交领事保护与美国、欧洲差距很大,甚至缺乏大型跨国公司那样的咨询和公关能力,对海外利益的覆盖效果不佳。
当然,中国并不是要像历史上美国、英国那样称霸全球。但中国目前总体上是大而不强,类似于胡适先生批判的“差不多”状态。
此外有一个更重要的问题,我们看各种重大规划和设计,发现其重点仍在于国内。中国决策和战略思维还是向内看比较多,向外看相对少,尤其缺乏细致的全球规划。

应该有中国式的马歇尔计划

中国外交目前面临的重要问题还包括:如何全方位、高质量地提供商务外援、战略外援、公共物品。我在外交部各种讨论会上多次提到这一问题。公共物品的概念来自经济学,近几年开始过渡到国际关系研究领域,对当今中国而言非常重要。中国目前正在经历特殊的转变时期,从曾经世界最大的扶贫对象国,变成主要的国际捐助提供者。我相信未来10年间,中国将成为全球公共物品的主要提供者。最近看到一篇报告研究中国与联合国教科文组织的关系演进,刚刚过去的5年间,双方关系开始变得比较平等,中国也开始有自己的价值输出与资产注入,成为教科文组织第六大捐助方。这种变化带有普遍性,几乎所有重要的国际组织都出现此类关系转变。
最近这些年,中国成为全世界最大的基础设施建造者。商务外援与国家的经济利益直接相关,但缺乏长远谋划。
目前,中国开始有意识增加战略外援。战略外援不一定有短期获利,但有着重要的战略利害关系。中国与巴基斯坦、朝鲜等国的关系就是如此。战略外援并非基于纯粹的商业利益目标,而主要考虑其战略意义和远期回报。但中国的商务外援与战略外援在很大程度上并没有相互配合,仍然是两个圈层。
最近,中国开始重视公共物品的概念。从范围上看,公共物品可以区分全球性与区域性。中国在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴援建了非洲大陆最宏伟的非盟总部大厦,可以说是典型的区域性公共物品,它在经济上的效果并不明显,但是带动了习主席所说的中国与非洲“命运共同体”意识。
中国现在有着巨大数目的外汇储备和GDP,提供了最有利的条件,应该考虑向全世界派出更多农业专家、商业顾问、青年志愿者、医疗队员、教师、教授等等,在这方面拿出更细致的安排与设计。
在这方面,美国提供了很好的实践案例。上世纪五六十年代,美国曾经在世界各地大规模设立大学,推出马歇尔计划,扩展各层次多领域的影响力,对于欧洲的复兴、战后秩序的确立与和平发展都起到重要作用。
我们推出中国版的“马歇尔计划”,将是中国国际战略的重大贡献。
中国特别是在相对浮躁的公众情绪和社会背景下,力度很难把握。援助马其顿二十辆校车,恰好那段时间国内校车接连出事,引起强烈反弹。但平心静气想一想,这种援助还是必要的。现在海外普遍认为,中国已经具备足够的能力,也应该有足够的意愿为世界做出应有的贡献。
因此,中国在提供商务外援、战略外援、公共物品时,应该量力而行,尽力而为,调整心态,做好公众外交与解释工作。

处理主权纠纷还需要软硬兼具的大智慧
目前比较急迫的问题还包括如何统筹兼顾处理棘手的主权纠纷。中国目前是全世界海洋纠纷数量最多的国家。在海权矛盾纠纷中,战略决策者似乎不容易做到游刃有余,这一点与陆权的娴熟处理存在差距。未来一段时间内,海洋方面的困扰还将持续。
去年中央领导层专门召开周边外交工作会议,探讨解决海洋复杂争端的路径。习主席用个性化语言解释说,需要用“亲诚惠容”的思路,也就是要亲切、亲和、诚意、诚恳、互惠、普惠、容纳、容忍。现在我们看到的是日益强硬的姿态,推进三沙警备区、钓鱼岛针锋相对、黄岩岛压制政策等,中国以前所未有的力量全力推回,但是,亲诚惠容、睦邻富邻安邻有可能被忽略。这样摩擦有可能升级,永无宁日。
我觉得应该给予政治家、外交家更多选项和空间,现在的框架太小,范围很窄,只有所谓大国、强国、利害相关国,难免陷入“报仇”、“争气”的思维窠臼。
我们今天在解决争端时,确实需要硬的更硬,软的更软。一方面,如果没有实力,就没有谈判资格,对方感到没必要和你交流;但另一方面,如基辛格所言,真正的外交也一定需要微笑,能够妥协,达成一个最低限度的共识。我们现在缺乏这样一种大智慧,或者说缺少解决问题的创造性思维。
外交重视程度与大国地位不相匹配

现在谈谈外交决策者的国内政治地位问题,其次是外交投入问题。
从建国到现在,外交管理者和决策部门在对外决策序列中的权重持续降低。美国国务卿是国内二号人物,俄罗斯外交部和国防部则号称“强力部”,中国在迈向全球的过程中具体管理部门地位则不断式微。
与此相关,外交投入的比例也在持续下降。中央财政一般开支高达一万亿,外交开支只有六七十亿元,相应比例在全世界都是最低的。外交官数量是国家现代化的重要指标,目前这个指标也不乐观。现在亟需考虑怎样改进外交体制,适应中国国际化进程与海外利益扩展趋势。
不可否认,中国外交在近年来确实在变革调整和不断进取,与国家整体活力相一致,对国际和平、全球合作、国内建设确实起到“护航”作用,但仍有很多举措被国内外评价为“过于守成、缺乏想象与魄力”,某些公共外交行动的社会理解度不高,外交体制内可能确实存在某些“惰性”、“保守”氛围,需要自觉改进和持续激励。
警惕利益实体影响国家外交
中国是社会主义国家,外交是有纪律的,但随着社会多元化过程的推进,外交领域也出现一些不容忽视的问题。例如,外交和政治资源是否能够合理平等地用于社会各个方面,尤其是普通民众。举个简单的例子,2011年利比亚撤侨,外交部门第一时间启动应急机制,中央成立撤侨小组,投入十几亿中央财政储备,调集特种部队,最终把三万多人从遥远的利比亚撤回,这本身是一个壮举。但其中也存在某些不平等待遇问题,往往是大型企业驻当地的人员最先安排撤离,普通投资者、个人企业主却得不到同等待遇,甚至拿不到机票。现在中国每年有上亿公民走出去,其中90%是打工者,我们的国防力量、外交力量、战略资源需要合理配置,公正合理地使用,真正惠及每一位公民。
周恩来总理说过,外交无小事。意味着当时外交都是关系到民族与国家甚至世界大局的事情,像中国恢复联合国席位、尼克松访华、毛泽东访苏、第三次世界大战可能性,等等。但是国民也没有走出去,谈不上外交服务问题。但现在,绝大部分外交资源的用途并不是战争、安全等所谓“高政治”领域,而是用于普通政治层面,主要是经济与社会,外交公器的使用需要均平普惠。
不干涉、不结盟、不当头政策需要讨论

关于外交的“三不原则”,需要做一些讨论。这三项原则直到今天还在强烈影响和制约着中国整体外交思维。我认为它有合理的内核,但在很多方面确实需要丰富和调整。
新世纪以来,国际社会越来越倾向于达成一种共识:主权意味着“国家对本国民众负有责任”。因此,主权范畴已经出现复杂化趋势,不再是整齐、绝对化的“反对干涉”,它随着主权行使者的行为表现而不断伸缩,有强弱变化。我们需要直面这一背景,讨论如何改进“三不原则”。
首先是不干涉。习主席在欧洲各国演讲时,特别提到中国的不干涉内政原则。包括这次乌克兰危机,中国的立场是秉持公正,不拉偏架。在面对这种有争议的国际事件时,中国通常保持小心谨慎、不介入的态度。但是,我们也要看到它特有的历史含义,局限性,需要扩展的内容。上世纪50年代,中国和印度、缅甸共同倡导和平共处五项原则,当时中国积贫积弱,亟需得到国际承认,印度、缅甸也是从殖民地社会独立出来的新生国家。因此这项原则反映出一大批弱小国家对强权的抗争需要。我们强调不干涉内政,是对一个民族选择自主发展道路的尊重,这项核心内容需要保持,但不能过分拘泥于此。中国作为新兴的全球大国,初具领导能力的国家,不能被永远“不介入、不干涉”的惰性思维限制住,这与我们强调的“积极参与全球治理”有矛盾之处。作为崛起的大国、负责任的大国,要改变“取消主义”思维,强调建设性,将不干涉原则分层化、具体化,适应形势发展需要。当个别国家确实出现某种“反人类”行为时,不能姑息纵容,此时需要给出某种有建设性的提议,将传统不干涉原则的内涵进一步扩大化。目前中国的做法是,派出各类特使,介入各地种族冲突甚至内战的调停工作。例如在苏丹的特使调停外交受到国际社会高度评价。介入其他国家内部事务,需要尊重联合国决议,有当事国欢迎,至少不反对;需要秉持公正立场,杜绝贸然使用武力;需要综合运用多种战略工具,关键是保证负责任、可信、可行的结果。
其次是不结盟政策,是邓小平在上世纪80年代初的著名论断。它的特定背景是,美苏两国以及北约华约在世界各地寻找代理人,炫耀武力。中国坚持不与任何军事集团结盟,可以置身事外,左右逢源,至少不会引火上身。当然,它为改革开放创造了相对有利的外部环境。现在也是如此。我们不加入其它军事联盟,但不能被教条束缚住,而是在尝试建立各方区域、各种形式、各个层次上的战略合作协作关系,是对传统不结盟政策的一种超越和扬弃。习主席这次到布鲁塞尔欧盟总部做演讲,用意是在中国与欧盟两极之间建立全方位的战略协作伙伴关系。现在国内外有很多人担心中国越富强,老朋友越少,新朋友不多。要改变这种局面,需要在全世界范围内有意识选择战略盟友,加大这方面的设计和投入,建立不同层次的战略支点。
最后是不当头。来自1989年邓小平提出的24字方针。当时国内外气氛压抑,邓小平坚持改革开放方针,但要低调、韬光养晦,不扛旗。这项战略方针是基于特定历史环境而提出的。
但现在我们如果还在国际组织、国际社会中,不断弃权;在全球治理与区域合作中,不敢有所担当,就被视为惰性思维、“不负责任”,对国家利益而言也不是好事。新时期的中国作为“年轻大国”,应该突破教条,在全世界高端上档次的场合发出应有的声音;学会主动出击和战略谋划,提出自己有创造性的议案。要运用想象力,主动引导形势发展,提出对各国都有益的方案设计。这就要求我们重新阐释既有原则,在实践中加以改进和创新。
王逸舟:现任北京大学国际关系学院副院长、中国国际关系学会副会长、著名期刊《国际政治研究》主编等职。学术专长为全球政治与当代中国外交。近期代表作包括:《创造性介入——中国之全球角色的生成》、《创造性介入——中国外交新取向》、《中国外交新高地》、《中国对外关系转型30年》等。