2013年6月20日,安徽省合肥市大剧院,安徽省第十二届人大二次会议在这里召开。代省长王学军毫无悬念地扶正,当选安徽省省长。当大会主持人宣布王学军当选后,王走到主席台前面,和省委书记张宝顺长时间握手,台下响起了热烈的掌声。

这是一个典型的中国式省级政府领导人当选的场面,伴随着欢快的音乐、热烈的掌声,他们正式走上一个省级区域(以下简称省区,包括省、自治区和直辖市)的政治金字塔顶端。

王学军是第一次晋级省级正职领导人,他将与省委书记张宝顺一道,执掌人口超过5900万、GDP达到1.7万亿的中部大省。

从2010年起,中国的省级领导人开始新一轮的调动,现任的62位省级领导人中,90%是在2010年及以后被调整的,其中2012年及以后被调动的比例高达66%。54位省级正职领导为第一次晋级该职位,占比达到87%,仅仅只有8位省级领导人(且全部为省委书记)曾经在其他省区担任过省级领导人。

在过去的数年里,中国经历了一轮从党和国家领导人至省级领导人的政治更替季,一批新的面孔通过激烈角逐进入了党和国家及省级领导人行列。随着安徽省政府领导人通过人大投票扶正,这一波政治更替季平稳落幕。

省级领导人是中国极为重要的政治家群体之一,他们不仅仅在中国政治舞台上发挥重要作用,并且对世界政治、经济产生重要影响。以广东省为例,其GDP总量2012年达到了5.7万亿元人民币,常住人口超过1亿,无论从经济总量,还是常住人口数据,其实力达到全球中等国家水平。对于边疆省区来说,省级领导人所需要处理的复杂地缘政治关系远远超过许多国家,如与新疆维吾尔自治区(以下简称新疆)陆地接壤的国家就达到8个,相比之下,和美国陆地接壤的国家仅仅只有2个。

省级领导人中的极少数还将进入国家领导人的行列。2013年3月19日,习近平在接受媒体采访时引用古语“宰相必起于州部,猛将必发于卒伍”介绍中国领导人的产生机制。十八大产生的七位中央政治局常委中,平均每位曾担任过2.14个省级正职领导人,只有刘云山一人未曾担任过省级领导人。在25名中央政治局委员中,除去两名来自军方的委员外,只有4人没有担任过省级领导人,占比不到17%。

省级领导人连接中央与地方,他们既要从全国全局考虑问题,又要结合本地实际,回应本地的挑战。这个群体具有什么样共同的成长履历与,以及们之间又存在什么样的显著差异?他们是怎样进入中国省级领导人的精英团队?他们中较为年轻的一批人将会具有怎样的政治前途?本文试图通过对这轮换届所产生的62位省级领导人官方履历进行分析,回答这些问题。

 

中央与地方

对于一个地域广阔、人口众多,且发展极不平衡的中国而言,省级领导人处于一种微妙平衡的关键节点上。

对中央而言,要保持地方的活力,必须让地方拥有更多的自主权,但是要维护中央的统一和权威,又必须强化中央的权力,如何在两者之中保持恰当的平衡,这对中国的平稳发展十分重要。

在中国历史上,如何处理中央和地方的关系始终是个难题。当中央力量减弱时,地方势力兴起,形成诸侯割据的局面。离当下最近的分裂状态出现在民国初年,在蒋介石一统中国之前,中国的政治事实上被地方军阀所控制。中国共产党统一中国后仿照苏联采取了一套中央集权的体制,但过度集权的后果导致经济发展几乎停滞。由邓小平主导的改革开放开始对地方和市场放权让利,并形成了新时期的政治体制格局。这一格局在江泽民时代和胡锦涛时代等到进一步巩固,并逐渐形成了一套从中央至地方的政治权力分配和传承制度。

地方势力和分离力量虽然并不是当下中国政治的重要问题,但是在1994年分税制改革前,羸弱的中央财政使中央宏观调控能力减弱。在吸取苏联解体的教训后,中国开始了中央集权的财政改革。

朱镕基当时花费了巨大精力劝说广东省领导接受分税制,并承诺不会减少他们的财政收入,中央分成比例增加仅仅体现在增量部分。他同时告诉新疆的地方领导,分税制对他们有很大好处,因为中央将有更多的钱支援新疆的发展。

与财政体制相配套形成的是中央对地方政治权力的制约力增强。省级领导人的遴选、更替机制体现出了中国特色的中央和地方关系。

——省级领导人普遍频繁更替。在这轮换届中,国务院的组成部门保持了较高的稳定性,现任的国务院25个组成部门中,14个部委负责人没有更换,占比达到56%。但省级领导人中,2012年及以后没有被更换的仅占34%。

新疆前党委书记王乐泉是个例外,他曾连续担任新疆党委书记长达15年。此外,1979年以来,没有一位省级领导人在某一省担任省级领导人职务超过两届(即十年)。

——跨省区调动成为常态。在现任62名省级领导人中,没有跨省区地方任职经验的省级领导人只有19人,占比30%,其中还包括5位分别担任5个民族自治区的政府领导人,以及5位直接从中央部委空降至地方的省级领导人。如果减除后两者,没有跨省区地方任职经验的仅仅只有9人,占比只有14%。

外来的省级领导人和当地官僚体系的利益关连较少,一般而言更能公正地处理当地的各种利益和纠纷,并且相对更能维护中央的权威。

——除跨省区调动外,中央部委“空降”是省级领导人的一个重要来源。在这轮换届产生的62位省级领导人中,具有中央部委(包括团中央、中央直属公司、国务院及其直属机构)工作履历的达到27人,占比达到43%。其中,具有团中央工作履历的达到6人,占比达到9.68%,其次包括国务院相关部门、中组部等,多达上十个部门。

来自部委的省级领导人或更能利用在部委工作过的优势应对地方挑战,如承担维稳重任的河北省,现任省委书记周本顺来自中央政法委;能源大区内蒙古自治区书记王君,曾担任国家安监总局局长,十分了解安全生产的情况。

安徽省省长王学军和省委书记张宝顺,他们都属于“空降型”的省级领导人,在2010年前,他们的政治生涯和安徽几乎都没有关系,但是他们分别于2010年和2012年被调到安徽。类似于这样的情况——省委书记和省长前后均由中央空降或外省调任的情形非常普遍。

不过,也有一些特例,如:上海市市委书记和市长均由本土官员担任,他们都没有在上海以外任过职。上海是中国的国际大都市,金融中心之一,也是中国经济重镇,2012年GDP超过2万亿。虽然未能找到官方对于省级领导人调动的制度性规定,但上述状况的形成客观上有利于限制地方割据势力的形成。

对省级领导人来说,他们和中央的博弈并非体现在施政方略,而是向中央争取优惠政策。国务院及中央部委掌握强大的财力和审批权力,他们通过给予不同地方让渡权力而给予地方独特的发展机会。在改革开放初期,经济特区是个明显的例子。各类国家级改革试验区政策也需要地方去积极争取,如各种国家级改革试验区。有些省区还能获得中央层面的专门文件,给予特别的支援或政策优惠,如新疆、西藏、贵州等等。

广东省具有全国最强的经济实力,上交中央财政较多,其人均财政支出一直排名靠后,广东省的领导对此颇有意见,并通过各种渠道向中央反映。广东省前任省委书记汪洋和前任省长黄华华代表广东省政府和财政部部长谢旭人等专门举行座谈会,讨论中央和广东省的财政分配问题。

近年来的房地产调控是反映中央和地方关系最佳的例子。温家宝在2012年全国两会后答记者问检讨自己房地产调控的失败时称,房地产市场“涉及到中央和地方的利益关系,特别是地方从土地出让中获取大量的收入,涉及到金融企业和房地产企业的利益,改革的阻力相当之大”。

省级区域之间的竞争成为值得观察的现象,尤其是对于地理位置临近、经济结构类似的经济区域,为了争当该区域经济的领头羊而竞争,或是GDP全国排名靠近的省区,为了赶超或防止被赶超而互相作为竞争对手,目前的广东省和江苏省正处于这样的状态。

在过去,省长带队招商的现象并不少见,而今世界五百强企业负责人到访,省级主要负责人一般会出面接见,商谈大项目的建设。这些大型企业的投资选址可能在多个省区之间进行考察,最后选定一个省区。大项目在省级区域之间的竞争并不鲜见,而落败省区有时会引起内部的反思和检讨。

地方政府之间的竞争是中国三十年来发展的成功经验之一,而主导省级区域竞争的则是这群省级领导人。大多数省级领导人并不愿意出现在公众媒体中,更不愿意宣扬自己独特的施政方略和主张,但是重庆市前任市委书记薄熙来是个例外,不过他的政治生涯已经终结。

在中央和地方政治权力之间,如何制度化地分配权力,既保持中央调控力,又能促进地方可持续发展,这可能是未来政治体制改革所迫切需要解决的问题。

 

权力组合

 

省委书记和省长,作为省级区域党委和政府一把手的代表,有着不同的分工与合作。党委系统主要负责组织人事、纪律监察、宣传和统战工作,而政府则着力于发展经济和提供公共服务。

1987年,党的十三大报告提出了党政分开的改革方针,但党委常委会一直是中央和地方的权力中心,相较于省长,省委书记因掌握人事、纪检等部门,是事实上的一把手。这一特征在省级领导人的人事安排中也体现出。

——省委书记一般比省长具有更深的政治资历、更广阔的政治视野。在这轮31个省级区域中,具有跨省区任职经历的省委书记有27个,占比达87%,而省长群体中这个数字仅仅为16人,占比52%。

——在年龄上,省委书记普遍比省长年长。31个省市自治区中,25个省的省委书记年龄比省长大,平均年龄要高出5岁。

——省委书记是省长进阶的重要目标。这轮换届中,共有14省的省委书记由省长升任,占比达到45%。省长接任书记职位,这样有利于保持一个地区政策的稳定性和延续性。

不过,省长的任命权并不掌握在同区域的书记手中。书记和省长均是当地党委常委会的成员,在常委会对重要问题进行表决时,他们同样均只有一票投票权。

按照《中国共产党地方委员会工作条例》规定,常委会会议进行表决时,赞成票超过应到会委员人数的半数为通过。未到会委员的书面意见不能计入票数。推荐、提名干部和决定干部任免、奖惩事项,应逐个表决。从这个意义上看,省长会对书记形成制约。

省委书记和省长的区别还体现在他们的备选库不一样。

现任的31个省委书记中,第一次担任省委书记前,担任省长的占比45%,是省委书记的第一来源职务;中央“空降”占比29%,其他来源包括在异地担任省长、异地担任副书记、本地担任副书记,分别占比13%、6%和6%。异地担任省长、副书记的调动还会考虑不同省区的经济实力、战略位置的重要性。上述数据大致可以说明——本省省长、中央部委“空降”和异地担任副书记是省委书记遴选的三大“人才池”。

31位现任省长,他们都是第一次晋级这一职务。之前担任副省长的比例达到45%,为省级行政领导人的第一大来源,其次分别来自本省副书记和中央“空降”(包括来自央企的负责人),分别占比35%和19%。这一数据还可能低估中央部委“空降”的比例,因为一些“空降”官员并非一步到位担任省长,而是先担任副职,如海南省长蒋定之。上述数据意味着,担任在本省担任副省长和副书记是省长人选的最大来源地。

根据《民族区域自治法》规定,自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。在中国五个省级少数民族自治区中,都遵循了这样的规定,来自维吾尔族、藏族、回族、蒙古族和壮族的少数民族官员担任了该区域的省级政府领导人,但是从未担任过该区域的党委书记。

有时,省长和书记分别是中央权力和地方派系的代表,前者由中央空降或外调而来,后者则长期在本地历练,两种势力保持平衡相当重要。如果一个地区外来官员的力量过于强大,可能损害本地官员的利益,并导致反弹。决定两种力量平衡的因素可能包括书记或省长本人的个性是否强势、在官僚体系中的背景是否深厚。

书记和省长有时也存在竞争,并且竞争失和会严重影响一个地区的发展,这样的例子并不少见。西南某省区也出现这样的例子,有人主张大搞工业,有人主张放慢脚步保留青山绿水。但是在大多数时候,这种分歧一般不会被公众所知晓,而且竞争失和不代表没有不合作。

作为中国共产党的高级干部,在改革开放以来,书记和省长的职位都保持了相当的稳定性,他们只要不犯严重错误,其职位就一般不会受到影响,被革职查办的省级领导人微乎其微。同样,书记和省长很少表露其个性、执政理念,即使辖区内发生重大公共突发事件,他们也很少直接面对公众讲话,而是通过官僚体系内运作传达其处理方针和思路。不过,近年来这一情况有所改变。加强省级领导人的竞争性、淘汰率和透明度可能是未来改革的方向之一。

虽然省委书记和省长职位从宏观上看,存在种种差异,但是作为同样出身于上世纪50年代至60年代的这群领导人,他们具有共同的革命年代的历史文化记忆,如对文化大革命的记忆。

通过分析62位领导人的履历可以发现,他们中的大多数出身卑微。据官方简历中披露的信息显示,有下乡插队经历的达到12位,占比19%。他们包括山东省长郭树清、湖北省委书记李鸿忠、河南省长谢伏瞻、四川省委书记王东明等等。无一例外,他们返城后,都获得了重新接受教育的机会,从而改变了人生的航向。这种跌落起伏的经历,对这群人产生了怎样的影响,外界难以知晓。

早年参军成为一名战士的有6位,占比接近10%。包括新疆自治区书记张春贤、江苏省委书记罗志军和省长李学勇、江西省委书记强卫、宁夏自治区书记李建华和四川省长魏宏。有8名省级领导人早年曾是一名普通工人,还有一些出身于农村的生产大队党支部书记、民办教师等基层岗位。

这些出身底层的经历使其熟悉底层民众的生活和疾苦,对于他们在作出决策时或许会有帮助。但要知晓这些经历对塑造了他们的个性品质和世界观并不容易,因为他们很少在公众场合谈论自己的经历。

他们中的极少数还具有出国学习的经历,如郭树清曾在英国牛津大学进行访问研究。

省级地方领导的仕途、性格与及自身的策略,将直接影响到该区域的发展方向,也影响到中国正在进行的政治体制改革,一些有个性的省级领导人可能会形塑一些新的体制、机制。

 

梯队

自从1982年中共中央颁布《关于建立老干部退休制度的决定》以来,年龄限制逐渐成为了制约党政高级干部的刚性规定。按照上述规定,省级党政负责人年龄一般不超过65岁,副职一般不超过60岁。

这一规定在这轮换届中同样得到严格的执行,62位省级领导人中,2013年平均年龄58.3岁。其中年龄最大的是郭金龙,出生于1947年7月,在2012年7月3日接到任命时刚刚65岁,他也是唯一一位生于上世纪40年代的省级领导人,其他均出生于上世纪50年代或60年代。

目前,在31个省委书记中,山东省委书记姜异康任期最长,从2008年至今未被更换;其次为辽宁省委书记王珉,2009年被任命为该职位。不过,省长的稳定性更强,天津市长王兴国和新疆主席努尔·白克力均在2007年起就担任目前的职位。

以年龄作为分界线,2017年中国共产党十九大召开时,31个省委书记中,将有8个省区的省委书记超过65岁限额,占比26%,他们将会被更换。他们所在的省区分别是北京、天津、江苏、辽宁、云南、河南、安徽和陕西。另外还有六位省委书记在这一年刚刚达到65岁的年龄,他们中的一部分可能也会被更换。当然,换届并不一定恰恰在交接的那一年,很可能会提前,那么年龄的计算方式将会发生变化。

省长则比书记年轻得多。按照《宪法》规定,省级政府负责人的任职期限和同级人大相同。省级政府领导人的换届将会在2018年,比省委书记晚一年。31位省级政府领导人中,到2018年超过65岁的只有三位:重庆市长黄奇帆、江苏省长李学勇和安徽省长王学军。不出意外的话,本届或下届他们将退出省级领导岗位。

对于风险愈来愈高的中国社会,稳健的政策可能这些即将退休干部的选择。当然,也不排除个别官员在这个阶段的政策更为激进。

干部如何退出,这一度是一个难以化解的问题。改革开放初期,干部队伍严重老化。1980年,邓小平提出了干部队伍年轻化、知识化和专业化的要求,后来逐渐形成了包括革命化在内的干部“四化”标准,并于1982年十二大时写入党章。

为了培养后备干部,1983年中共中央组织部曾下发《关于建立省部级后备干部制度的意见》,提出在1984年7月以前选定一千名省级后备干部的任务。此后,人才梯队建设逐渐得到重视,辅之于年龄限制、任期限制,干部选任的制度化逐渐成型,并且在江泽民时代和胡锦涛时代得到巩固和发展。

与对年龄要求的同时是对知识的要求,第一代中共的领导人大多是革命起家,其领导能力在常年的军事斗争中得到锻炼,但是学历普遍不高。这轮换届中,较之上一届,省级领导人的知识层次明显得到提高,而且知识结构更趋多元化。

在62位省级领导人中,其中山西省委书记袁纯清、天津市市长黄兴国、青海省委书记骆惠宁、辽宁省委书记王珉和重庆市委书记孙政才还取得了博士学位。

年轻一代的省级领导更值得关注,在62位省级领导人中,生于1960年代的共有六人,占比9%。他们分别是胡春华(1963)、孙政才(1963)、白克力、陆昊、郝鹏、陈敏尔,年龄的优势让他们在未来的政治竞争中具有更多的优势。

上述六位年轻的省级领导人中,只有胡春华和孙政才担任省委书记,其他均为省级政府领导人。胡春华已经有担任西藏、河北和内蒙三个省区省委书记的履历,领导经验相当丰富,孙政才在省级领导人的履历并不算丰富,此前仅仅担任过吉林省委书记,但是他却担任过农业部长。他们俩而今分别执掌经济大省广东和西部唯一的直辖市重庆。

对胡春华而言,接手的广东省虽然仍然保持了多年来全国GDP排名第一的位置,但是因为外需减弱,广东省经济转型面临巨大压力,同时,外来人口引起的社会骚扰也频繁发生。目前,江苏省的经济总量和广东省仅仅只有几千亿元的差距,如何保持广东在经济上的继续领先,并且应对来自社会保障和福利方面的挑战,这是胡春华要面对的问题。

重庆市作为西部地区唯一一个直辖市,其经济发展对于西南地区发展的意义不言而喻。山城重庆,无论是地理条件,还是资源禀赋方面,均无特别的优势,但是在前任薄熙来的带领下曾实现了连年的GDP增速全国第一。未来,重庆市如何定位自己在西部诸多城市竞争中的位置,保持一定的经济增长、妥善处理薄熙来任内遗留下的问题,这是孙政才要面临的挑战。

除他们之外,最值得关注的是黑龙江省省长陆昊。在62位省级领导人之中,他最年轻,今年只有46岁。这位曾担任北京大学学生会主席职位的省级领导人,黑龙江省长职务是他第一次晋级省级正职领导人行列,此前他的职务是团中央书记处第一书记,不过更长时间的从政经历是在北京市,曾官至北京市副市长。当时,担任北京市市长的是现任中央政治局常委、中纪委书记王岐山。

2011年,胡锦涛在纪念中国共产党成立90周年的大会上讲话称,中共面临四大危险,其中之一是能力不足的危险。习近平在2013年6月份出席一次会议的讲话中也重复了胡锦涛对执政党面临四大危险的判断,并特别强调了党的作风问题。

为了统一这群高层官员群体的认识,并且提升他们的领导能力。中央党校近年来多次举报省部级干部培训班。据《人民日报》2011年的报道,截止当年中央党校举办的省部级干部培训班已经达到了第48期。新华社报道了习近平与省部级班学员座谈的情况,照片中习近平和陆昊握手。

中国政治权力的中枢在北京,但是承接中央和地方权力的枢纽则是这批省级领导人,他们既要像中央的高级干部一样,从全国全局考虑问题,同时又不得不顾及本辖区内民众的利益,还要考虑自身在整个体制中所处的位置和前景。

省级领导领导人是中国政治舞台上最活跃的力量之一,由邓小平时代对人事制度的改革所形塑的制度已主导了三十余年的改革开放,未来如何继承并革新这一政治群体遴选、竞争制度,使之适应不断变化的世界和中国形势是未来中国政治体制改革所面临的重要课题。

(本文完成于2013年7月)