最近,领导层海边暑期休假结束后,国内的政治和经济改革变化在明显加速。对于一些显著的变化,本公号将持续推出独家原创分析。

今天要分析的是财税改革,财政是一个国家治理的基础。财税要动,尤其是央地关系要动,动的都是国之根基,弄不好地动山摇。古代中国的政治变动,很多就是因为处理不好中央和地方的关系,中央一旦羸弱,地方群雄并起,纷争不断。

中国目前的央地关系的制度体系仍非常不成熟,有一些不成文的惯例,但法治约束少。这也是要推进改革的原因,因为十八届三中全会定的目标是治理体系和治理能力的现代化。如果没有稳固的财税体系,哪有国家的治理体系和治理能力的现代化。

我们仍处于大变革的时代,上周国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》则打开了重大变革的号角,提供了可能性。但切勿过于乐观,且看下文分析:

1,微妙的发布时点

这份学究味浓厚的改革文件,从某种意义上可以看成是财政部部长楼继伟《中国政府间财政关系再思考》一书的翻版或浓缩版。

这是财政部强势主导的改革,代表的是楼继伟的梦想——虽然上任已数年,但它才刚刚开始触及他真正的梦想。他要践行上任前对中国政府间财政问题的一套系列看法。

可是,这个时间点却非常微妙。按照政治年龄来看,楼继伟出生于1950年,早到点了。当时周小川到点之后连任,办法是给他挂了政协副主席,成了国家领导人。而楼的前途至今未定。

年龄到点,但他的梦想却没有开始——这几年,他都在处理一些相对急迫的事情。先是拆弹,将隐患重重的地方隐形债务公开化,搞了置换债务,去年换了3.8万亿,今年上半年置换债3.5万亿,狂飙突进。

这虽然没有解决问题——但至少扎了口袋,给地方政府提供了时间窗口,不至于让隐形负债胡乱膨胀。这大概是楼部长不得不做的事。另外一件事是属于税制改革领域的营改增,这同样是大事。除此之外,当然还有转移支付的改革等等。

但这都不是楼继伟终极梦想,他的野心是希望在中国建立一套稳健的财税体系。他有自己的著作,有自己的学术积淀和清晰的判断。虽然有时候某些改革会有些书生气,比如清理地方税费优惠问题,遭遇强大的反弹最后不了了之。但这也代表了试图建立规范统一的财税体系的努力方向。

现在,债务置换和营改增都轻舟已过万重山,楼继伟真正施展抱负的时候到了。

可是尴尬也恰恰在此——他的职位,到底是往上走一步,还是退居二线,仅仅成为一个过渡财长呢?

他是一个难得的有鲜明个性的官员,在农产品进出口、劳动合同法等许多他完全不必发言的领域,他也敢于出风口说话。

他不CARE很多事。但现在,他必须考虑他自己的去处。

按照央地关系的重要程度来看,此文件不应当只有国务院发,而应当是中共中央和国务院共同发布,最好过政治局会议,至少也应该是深改组会议,否则谁能搞得定这么大体量的利益调整?这也是让外界不解的地方——难道真的要开展一场轰轰烈烈的大改革吗?目前很难判断。

人事与政治,决定改革的节奏和进度。现在是关键节点。

2,改革的优先方向:首先是强化中央

对于中央和地方财税关系问题,这些年来市场上似乎有一种看似主流的观点,即认为1994年分税制改革后,中央倒是越来越富裕了,地方财政却紧缺。因此认为改革的核心是要给地方更多的钱。

如果这样理解这次央地财政关系的改革就大错特错了。

因为这次改革动不的仅仅是“财”,而且“政”也要一起动。也就是说不仅仅是分钱的问题,而且还要动权力。有些权要收中央,有些要下放。

这也是改革的艰难之处,很可能改革既得罪中央也得罪地方,两头不讨好。而且各个条线的权力调整都不是省油的灯,绝对不是下个文件就可以解决问题的。因此,改革方案还必须考虑现实中种种的扭曲、种种复杂而隐秘的利益关系结构。从某种意义上看,对改革者而言,这是个鬼门关,没有担当的人是不会去做这个事的。

另外,按照楼继伟书中所著,中国调整央地关系和市场的想法恰恰相反,不是给地方加钱,而是给中央增加事权和支出责任,给中央加钱。

楼继伟通过国际比较看出,中国中央政府的支出比例太少了。他的书中举了一些例子,如果将政府性基金收入也计算在内,中国的中央收入所占比重为32.2%,从支出比重看,中国的中央和地方比重为15:85。同时,不包括军队和AN全部门人员,中国的中央公务员仅占6%。

因此,我们可以看到,我们至今难以建立全国统一的社会保障体系,凡是涉及到全国统筹的事都很难推进,地方和地方之间的利益很难协调。

楼继伟在书中认为,中国是一个过度分权的国家。这个判断并非没有道理。

因此,可以很明显地从文件和楼继伟的书中感受到,改革的思路首先是强化中央的事权和支出责任。文件第三部分“改革的主要内容”,第一点就是适度增加中央的事权。

在改革的时间表部分,2016年选取的优先改革领域也是归属于中央事权非常明显的领域。

那么,哪些是可能的改革方向,在楼继伟的书中,他曾提出了许多具体的建议,这些建议十分值得关注(本文仅简单列举),每一项都是重磅

“增值税由中央与地方共享收入,改为中央收入,并由中央全额负担出口退税。”

“应该将一部分司法支出责任上移。对于跨地区纠纷、高级官员渎职等犯罪行为应该由国家法院审理,同时必须建立独立的检察侦查体系。”

“全国范围内销售的食品、药品安全环境具有较大的全域外部性,如果由地方管理该事项,对出现问题的企业进行处理就会影响当地就业、税收,不符合激励相容原则。”

“中央把应当管理的事务管起来,中央公务员的人数要增加,要从地方划上来一部分。中央财政支出比重相应加大,专项转移支付大量减少,大幅减少对地方事务的干预。”

“健全地方税体系的一个重要步骤是建立房产税或物业税体系。”

“按照全口径政府预算要求,逐步将土地资源类收入以及石油、通讯、电视频道等特许经营权收入纳入中央和地方划分范围。”

“对某些政府性基金和附加收入,可以改为税收,纳入现有税种之内或开征新税。”

……

3、改革的时间窗口

任何改革都需要看清所处的历史阶段和发展方向,重大改革更须如此。否则再强势的人物、再坚强的意志、再完美的方案,也会被历史的浪花风吹雨打去。

中国的财税体制改革是中国走向治理能力和治理体系现代化必须迈过去的槛,迈不过去,治理能力和治理体系现代化就无本之木。

但是,当前中国经济正在深度转型,政府的财政收支状况和内部结构也在发生急速变化,在这个急速变化的时代,如何把握处理应急问题和坚守改革方向的平衡,是个巨大的挑战。

经济增速下行,地方和中央财政收入增速都在下滑,一些地方还出现了负增长。但是为了稳增长,财政支出却仍维持在高位,收支矛盾更加尖锐,而且社会保障支出压力也越来越大。而且,财税管理体系也存在问题,几大账本至今没有统一,国资搞国资预决算。这些问题盘根错节,穷地方希望中央支持,富地方反对中央统筹,中央需要在贫富分化极大的地方利益中做协调。

同时,税制结构也体现了一些不稳定性,中国的所得税和财产税占比都太低,但要贸然增加也存在现实难题,因为产权制度改革仍不到位。房产税的问题缠绵多年,仍未有定案。税收法定说起来容易,做起来难。

改革就好比在下坡路上修车,既要控制下落速度,把握方向,又要对车子进行维修,很难。

地方债务置换给这轮改革赢得了时间窗口,但地方债务问题并未解决,只不过是把问题往后挪了,让地方发行长期债券,债务没有消除。

在这个窗口期内,恰恰是需要快马加鞭进行改革,否则问题越来越多,改革难题会越来越大。

上周国务院的文件列出了改革原则、时间表和路线图,但这仍不是一个EXE文件,操作落地难度大,如果只是在国务院层面来处理此项改革,时间表内完成的可能性很小。

所以,我们需要等待更清晰的信号,才能看得清这步棋怎么下,走多远。

 



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