资本在追利上本是中性的,没有所有制之分,只有效率高低,而如何让资本的贪婪不至于危害工人的安全、危害子孙后代的利益、并且保证市场稳定的需求,这本是政府公共治理的问题,如果不治理政府自身,而治理煤矿,是否是本末倒置呢?

 “扮玉米的人”

如果说临汾的官场死结是煤,那么这场煤炭改革在官员们看来正是化解这一问题的良药,他们更愿意在私下地抱怨——这场改革其实就是官员推卸责任,虽然他们也不清楚改革后是否真的能让政府官员卸责。

临汾市近年的经济发展史其实也是一部矿难史,最多的时候一年因矿难死亡数百人。这些矿难除了让这个地级市有独特的记者文化,更让这里地方形成了独特的官场文化,如果一个副市长从分管煤炭的位置调到分管社保等部门,他也要庆贺一番,这意味着他可以在同一级的位置上相对安全地等待晋升。临汾市的官员因矿难换得太频繁了,14年换了9任煤炭局长,9年换了5任书记,还不包括书记空缺期间行使书记职权的一名省委常委。

在他们看来,如果这次煤炭改革完成了,那么今后如果再有矿难,撤职的不会是地方的官员,而是国企的老总,因为这些老总在他们眼中就是官员。这个逻辑推理来自现实中的一些例子,比如,现任国家安监局副局长彭建勋、山西省省长王君都来自同煤集团。现实中,这些省属煤炭企业老总的地位从来不比一个地级市的市委书记低,2008年冰灾,胡锦涛山西考察直接去大同煤矿,而不是太原。一些大城市,比如上海,需要煤炭资源,他们一般直接找煤炭企业老总,连省里那一环都绕过。

煤炭值钱,煤炭公司老总就成了香饽饽。在计划经济年代,山西省分管煤炭的干部不到,国家计划委员会的会是开不成的。改革开放以后,国家曾把山西省11个统备煤矿中最好的7个直接收归中央管理,这一逻辑在一些人看来恰似现在山西省属企业要兼并私营煤矿。那是上世纪80年代的事,1986年胡耀邦还曾到山西考察,继续提倡他在1983年就提出的“有水快流、扬长避短、发挥地方资源优势”的经济改革思路,于是山西的小煤矿迅速崛起。

临汾市撤地改市后的第一任市委书记樊纪亨说,“山西的乡镇企业就是一个字,煤,没有煤就没有山西的乡镇企业。”他1984年就在临汾市洪洞县任副县长,分管乡镇企业,2001年起任临汾市委书记,对临汾市煤炭经济发展了如指掌,甚至可以说,临汾的经济起飞就在他的任期内完成。

那时的小煤矿最初也并不是私人的,大多是村里、乡里的,他们有关系,能从信用社贷款。只有到了后来,这些乡干部或村干部自己不干煤矿了,纷纷将之承包给私人老板。那时煤业不景气,樊纪亨为了能把洪洞的煤多往外地销一点,还给铁路上的人磕头说好话,希望多安排一些车皮。再后来,承包的矿就基本上变为私人的了,那时候关于乡镇企业的发展有“温州模式”和“苏南模式”的争论,“临汾就采取了温州模式,也就个体经济。”

这次煤炭体制的变革规模还不大,但同样有一个大背景——煤矿价格波动,正处于低潮。在一位当地煤老板看来,临汾市的煤炭政策大概从2002年开始折腾就没有停止过。先是关闭整顿,不凑效,于是提出产权明晰,还不行,再提出产煤方法改革,以至到后来的“五证”变“六证”、“标准化矿井建设”和换发新证等一系列措施接连出台。

最大规模的变革始于2003年左右。这一年,樊纪亨从市委书记的位置上退下来,到了人大。那年全国两会,他作为牵头人提了一个议案,国家应当加征煤炭企业的所得税。这一提议得到回复,次年开始实行,仅仅煤炭企业所得税临汾市就增加数亿元的收入,占到全省增加量的80%以上。

煤的价格一路疯涨,眼红的人越来越多。“好比是玉米,玉米是你的,你扮下来卖的钱是你的。如果玉米不是你的,你扮下来卖的钱怎么能全归你呢?”于是,资源价款的提法就顺势而出——煤炭资源是国家的,煤老板只是开采资源,也就是“扮玉米的人”,他必须向国家交钱。

真正作出这样的决策难上加难,因为这等于在煤老板头上割肉,而煤老板又与一些官员私下勾结,他们早已成为利益上的攻守同盟。直至2004年隰县矿难,时任山西省省长张宝顺在现场拍板,要求临汾进行矿产资源产权明晰改革试点。

经历了那场改革的老板记得,起初几个月,没有一个人交资源费。老板都在观望等待,因为一直以来他们从来没有交过这笔钱。后来,突破口出现了,已被判刑的前临汾市副市长苗元礼所在县的一个煤老板首先交纳了这笔费用,后来应者众。苗元礼的罪行当中有一项是利用手中的权力“大笔一挥就能让煤老板少上几百万甚至上千万的资源使用费”。

外界多把那场改革称为“民进国退”改革,而将现在正在进行的改革称为“国进民退”改革,认为政府在大方向上的逆转是目前改革推进艰难的原因。而其实,那场改革中的私下利益勾兑可能也是更大的阻力。既然要交纳资源使用费,那么就需要先探明可开采资源量,“有不少煤老板私下送礼给官员,他们少交了很多本应交的钱。”而现在,“国进民退”改革,资源使用费有明确的退还标准,但退回的钱依据是“明规则”——登记的储存量。

而私下交易却无法衡量,甚至“交易双方”都不知道。在苗元礼案中,有一笔煤老板送给苗的钱,煤老板坚持说是50万,而苗只承认收到了10万,后来调查发现原来苗的司机就独吞了40万。在苗元礼的秘书未被抓进去之前,他在办公室大骂,“这个球娃,可把头个给害惨,你说说,人家给头50万,他竟然……”

官员与煤老板的利益纠结到底有多深,也许永远是个迷。然而这些可能才是地方官员和煤老板真正较量的筹码。当地一个官员分析说,私人煤老板其实有三类,一类是近年已经赚了大钱的,一类是花大钱买了矿,还没有投产的;第三类是已经投产但还不见效益的。这三种类型意味着他们与政府官员之间“勾兑”的程度和所花费的成本不一样。而目前敢于站出来维权的多是第二类,他们是这次改革的彻底失败者。大多数煤老板虽然利益受损,但并不愿意见记者。

目前,临汾市的煤炭改革表面上协议签定率不低,但大多只签定了框架协议,矿场设施设备的评估价一栏都是空,仍处于僵持之中。如果双方的底牌都已亮出,也许一些潜规则将明于世,这对官员们的震慑绝不亚于红头文件。

临汾市罕见的大雪甚至也让这一改革频增变数,老百姓要求供暖,而且希望暖气不涨价,然而另外一方却以临汾缺煤,需要从外地进口煤为借口为涨价提供依据。官场上则传播着“临汾有十多个县发不出工资”的小道消息。这些消息在另一些人看来都不过是在释放烟雾弹,籍此制造改革的阻力。

 

官场拉锯战

    官员内部也在进行一场拉锯战,从某种意义上说,甚至比表面上大国有煤矿与私营老板之间的斗争更为激烈,更触及根本问题。

一位临汾的官员讲述一则谈判的故事:在太原一家宾馆,国有大企业、私营煤老板和蒲县政府官员三方的协商正热火朝天地进行,近中午时分,眼看谈判就要成了,蒲县的官员给临汾市一主要领导打电话,请他来参加下午5点钟的签字仪式,这位领导追问了一句,“不会有变吧。”对方说不会。可下午达到后,一直谈不成,到晚上9点依然没有签,“吃饭、吃饭,吃饭了再说。”晚饭时间比预定推迟了3个多小时,回来后,继续谈,到了午夜两点才签协议。

国有大企业、私营老板、市县官员——这三方在煤炭改革谈判中直接碰撞,反反复复,曲折而艰辛。而这其中,官员的态度最摇摆不定——从客观上说,他们的言行并不如他们所说的,完全执行省里的政策,但他们也不敢公开地反对之。

一位矿老板讲到,临汾的偷采现象从来没有停止过,甚至在半个月前还有发生,有个煤老板将已封闭的口子打开,晚上偷偷开采,却遇上了一群来敲诈假记者,于是矿主叫来一个真记者,他们协调后,给了这群记者2万元“辛苦费”了结此事。后来,怕假记者再来,矿老板还是停了,虽然偷采一天就能赚10万。这个老板说,“(偷采)可能市里边不知道,但县里和镇里的官员能不知道吗?”

临汾市现任市长罗清宇的态度更是外界关注的焦点。今年5月份,他在一次会见省属国有大型煤矿企业老板时说,“不要为整合而整合,必须做好整合后的产业规划发展循环经济”,而“现在他却成了最积极的一个,‘这个省委已经定了,下定决心了,就要推,就是有问题,也是小问题。’”

罗清宇当然有他的担忧,临汾市的经济自2006年李天太上台炸毁小煤矿后就无多大起色,煤矿在接二连三的整顿中大批被关停。临汾市2009年政府工作报告将2008年总结为“撤地设市以来困难和挫折最多的一年”。即使到11月份,市统计局的分析仍为“确保全市经济转负为正、实现‘保六争八’目标,任务艰巨,形势严峻,仍需全力攻坚。”

在一次市、县官员内部讨论时。来自县上的干部直率地提到了担忧,“过去地方上,让矿上给盖个学校、修条路,他不得不盖,不敢不修,今后矿归省里了,叫他们修个厕所可能都难了。”

从现实的政治逻辑分析,这点担忧绝不为过。如何协调矿场周边百姓和大企业的关系将是个考验。然而,对官员们来说,抛开灰色利益外,矿归省属企业后,矿上的税收地方能得多少?他们并没有信心。

不仅煤老板担心如果将全部资产入股后,自己今后作为非控股股东难以参与决策,地方政府也担忧,矿一旦上收,拿什么制衡大国企?

10月底,面对被媒体放大的种种质疑声音,山西省有关部门组织了一场专家座谈会,会议的结论是“(煤炭资源整合改革)顺应世界煤炭工业发展的趋势,是优化山西煤炭产业结构,实现产业升级的必由之路。”此前,《山西日报》曾发表评论员文章《煤炭资源整合恰逢其时》为改革定调。

然而,地方官员们的讲话自有其逻辑。有一位来自基层的临汾市干部被要求谈自己的看法,他开头先说了一段表态支持的话,“好,这个就是好。”然后开始委婉地表达自己的看法,“我当过乡长、县长,爱去小饭店吃饭。这个东西我只是说说,都是听来的……”结束时,他又话锋一转,“其实这个也好解决,市长就把县长压住,县长就把乡长压住,那些老板还能不听乡长、县长的?”听者起初也许摸不着头脑,不知道他是什么观点,听完后却发现他的话绵里藏针。

在山西省有关部门召开的专家座谈会不到一周时间,11月5日,北京市中关村南大街,湖北大厦的一间会议室内,专家们正在讨论“国进民退对中国社会经济的影响”,山西煤炭资源整合是个绕不开的话题。一位学者愤怒地表达自己的观点:“过去为什么解决不了这个问题呢?是因为有地方政府做保护伞,地方政府与煤老板勾结在一起。现在如果收编上去,以后这个保护伞就不是由地方政府了,可能是由集团的那一级政府,比如说是央企,或者是省级的集团,或者是市一级的集团公司,那么这个保护伞就上移了。”

长期跟踪研究国企改革的中国社会科学院刘小玄教授并不认为“国进民退”或“民退国进”哪个更好或更坏,用大企业整合小煤矿未尚不可,然而,“山西经过反复的私有化也好,一系列争议也好,最后决定采取这种由大集团收编民企就是把问题内部化。真的收购了以后,能不能解决安全生产和资源保护的问题呢,我个我是置疑的。”

她还讲到她的同事在大同调研的情况,“大同的资源破坏也非常严重,并不是说私有集团是这样,这些国有企业也是这样。因为国有企业收编了以后,它也是采用承包的方式,层层承包跟私有制有什么区别。”

一位官员对本刊记者说,“你要了解这个事,你必须要找到国企的老总,他们也没有积极性,他们没有钱。”因为国企资金不足,临汾市煤炭局的官员在本刊记者到访那几天去太原办理这些事。

既然私营企业不乐意,地方政府有顾虑,大企业没有热情,那么,改革的动力在哪里呢?那位官员避而不答。

有些私营老板质问,“为什么兼并后是1000家,而不是999或者1001家呢?”煤炭行业严重依赖于地理条件,“比如临汾的汾西县,矿产资源分布比较散,大多只适合小型开采,那怎样给不同地理条件的分指标呢?”

9月23日,山西省长王君在山西省政府召开推进煤炭资源整合和企业兼并重组座谈会上强调要“都要在9月底全部完成正式协议签订,10月底基本完成主体企业到位和证照过户换发工作,11月份全部通过验收”。一些官员私下地说,“这么大场改革,为什么要全部在这么短的时间内完成呢?”

后来事实证明,这些目标其实无法达到。从7月份以来,临汾市政府分别以临政[2009]第30号、38号和44号文件向山西省政府汇报改革方案,三易其稿。在11月10日由市政府编制的一份通报材料上,对改革目标的表述,语气词已经悄然变为“争取完成”,而不再是“必须”、“都要”。

有人回忆起去年初的改革。2008年4月,临汾市影剧院内召开了一次临汾深化煤炭体制改革推进煤炭资源整合动员会,干部们习惯称为“现场会”,据当地媒体报道,“副省长陈川平参会讲话。国家煤监局、省煤炭局、省煤监局、省国土资源厅均派要员参加,临汾市四大班子,各县领导各相关行业领导,几乎全部到齐,临汾的煤老板大多亲临现场。”

当时临汾市处于“夏振贵+刘志杰”的铁班子领导之下。一位参与当时改革决策核心的人士对本刊记者讲,“利益协调非常难的,比如你要一杯水,我要一包烟,我们可能都会做个妥协,你要半杯水行不行?先给你半包烟怎么样?我们那时和老板谈,也把市政府的难处也讲清楚,互相让一步。”这位人士还受托去和新上任的煤炭局长牛立东谈话,告诉他“要多调研,少表态”。

当时他们针对不同的老板采取不同的政策,“比如,你这个老板是不是投产了还没有效益?或者是还没有投产?这个老板在浙江还有没有其他产业,如果有,能不能引进到临汾,在这些产业合作上给些照顾?”他们还向省政府建议,“国有大企业划地盘的方式不好,应该允许国有大企业之间的竞争,私营老板可以自由选择兼并主体。”然而,后来他也觉得这个建议其实用处不大,一来大企业兼并的积极性并不高,二来大企业之间可能私下会达成攻守同盟,互不抢地盘。

改革正在僵持之中,多方的利益博奕将如何收场目前尚难见分晓。然而,多数参与者对改革后能否化解老问题没有信心。

这正如临汾官场,多位官员因为矿难被免职、撤职,但矿难并没有因此而减少,虽然问责是现代政治文明应有之举,但事实上却造成了因官员变动频繁削弱了地方的治理能力。同样,在民营和国营之间兜圈圈的煤炭改革是否真能化解煤炭业之困呢?

有评论者指出,资本在追利上本是中性的,没有所有制之分,只有效率高低,而如何让资本的贪婪不至于危害工人的安全、危害子孙后代的利益、并且保证市场稳定的需求,这本是政府公共治理的问题,如果不治理政府自身,而治理煤矿,是否是本末倒置呢?



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